韌性成事好城市@舊金山(San Francisco, US) 明日,更強壯的城市

文:妤霏, PLu

強大的城市,聚集的人口

舊金山是美國西部的重要城市。1906年發生了一場八級強震,帶給舊金山城市發展一次重大的考驗:多處瓦斯管破裂引發大火、市區內四分之三的房屋幾乎全毀、30萬無家可歸的市民,以及因大火無法打開銀行保險庫所導致的即時性重建資金缺口。這場地震重新書寫了城市的樣貌,讓舊金山從掏金聚落逐漸轉變成為一個現代化、有完善設施的大城市,也形塑了舊金山人在面對災變時積極面對的性格,在一次又一次的衝擊之中堅定站立。

舊金山現況:經濟發展,人口增加,房價高漲
Source: https://sf.curbed.com/2017/7/10/15949390/sf-least-affordable-rent-business

人口的持續成長是舊金山的利基,也是城市發展的大課題。至2012年,城市的人口數已達825,863人(不包含灣區的大舊金山都會區),預計舊金山人口將在2040年突破1000萬,屆時整個灣區將會有950萬居民。人口成長與這裏蓬勃發展的產業有關,從2010年到2040年,預估這裡將從340萬個工作機會(灣區總人口720萬)增加到470萬個工作機會(總人口950萬)。意味著將有近360萬戶家庭遷入,以及超過360萬個住房需求。僧多粥少的結果是高漲的房價,目前,這裏已經在『全球租屋者無法負擔的城市』評比中排名第八,並持續推進中。

就業,人口,住房需求與供應現況與未來預估
Source: http://100resilientcities.org/wp-content/uploads/2017/07/100RC_ReslientSanFrancisco_lowRes_sm.pdf

相互關聯(Interconnected)的衝擊與挑戰

衝擊1: 地震

地震的風險是舊金山城市發展無法避免的課題。科學家預估,灣區有76%的可能,在未來30年內發生規模7.0級以上的地震。1906年的舊金山大地震對許多人而言仍心有餘悸,即使是相對和緩的1989年洛馬普列塔地震(6.9),也讓城市承受了巨大的破壞。

衝擊2: 氣候變遷

全球性的氣候變遷,在這裏已經以持續性的乾旱與日益嚴重的風暴事件的形式出現。決策者已認識到到氣候變遷帶來的影響,並體悟需要積極地透過『減緩(mitigation)』來確保城市的未來。

衝擊3: 海平面上升

預計到2100年海平面上升總共將達到66英寸(167.64cm)。這樣的變化將不僅影響到海濱,也威脅到舊金山地區居住的安全。

衝擊4: 基礎設施不足

城市的建設是城市生活的基礎,包含每天使用的道路、各種管線、食物與糧食供應系統、社群網絡與住房等。如果這些系統的發展不佳,城市則無法滿足市民對城市活力與各項運輸相關的需求。

衝擊5: 社會不平等

儘管舊金山在所有政策中都擁抱平等和公平,這項工作卻從未完成。社會公平和包容性需要成為城市蓬勃發展的核心。

衝擊6: 負擔不起的住房

如下表所示,舊金山有45%的租房者支付超過其家庭收入30%的租金。對購屋族群而言,房價的持續上漲是在這裏生活的一個挑戰。對這些人來說,舊金山正變得越來越遙不可及。

韌性舊金山:意涵與願景

韌性之於舊金山,是一種城市中個人、社區、機構、企業和系統間互相鍵接,以回應衝擊(包含慢性壓力與極端事件),並持續生存、適應和發展的能力。對決策者而言,韌性的發展是一種合作關係的展現,以共同尋求更全面回應衝擊與挑戰的表現,並有助於城市更好的居民服務,來彌合社會公正、可持續性、災難恢復和其他領域之間的實踐差距。

在落實上,韌性發展下的舊金山,應該建立的是復原力的文化,透過確立目標與綜合性的策略,以巧妙地回應各種衝擊,並建立利害關係人間的合作,以實施綜合的解決方案。這樣的文化不僅應該要嵌入市政府決策團隊,也要展現於社區,建立『以韌性為核心』的對話,進而奠定城市發展的共識與基調。

韌性的本質是強壯、是對現況與未來變異的了解,例如:我們知道地震即將來臨、我們知道氣候變遷將為生活方式帶來強烈而持久的變化,而城市的經濟發展也會有繁榮與蕭條的週期。如何維持舊金山現有的價值,並讓城市變得更強大?很顯然地,舊金山不能只為現在的需求做計劃,必須在顧及不斷增長的人口與需求下規劃城市的韌性發展策略– 這就是舊金山對韌性概念的理解和實施韌性的基準。

跨領域組織的發展是韌性舊金山的推動機制,例如,『一百萬人的舊金山(SF@1M)』就是在這樣的考量下推動的一項計畫,以建立跨領域的協作機制,在決策上更全面地思考、整合、並廣納合作夥伴,共同為更強大的今天和更強大的明天做準備。『舊金山72(SF72)』作為相關災害趨勢的資訊協作平台,則提供相關災害的查詢與推播服務,以協助建立跨領域對話。

舊金山緊急事務管理部(DEM)開發了一個名為“SF72”的下一代準備和社區建設平台。此圖為該平台的災害查詢系統。
Source:https://www.sf72.org/

適應增長,並回應未來挑戰的城市發展願景

為推動韌性城市發展,決策者提出協助城市增長,並回應未來挑戰的城市發展願景,包含以下四點:

願景1: 計劃並為明天做準備(Plan and prepare for tomorrow

城市應將衝擊視為機會(opportunity),來建立舊金山應對當今衝擊和未來災難的能力,並建立一個更加永續宜居的城市,在今日的強壯下創造明日的更強壯(stronger)。

願景2: 改造,減緩與調適(Retrofit, mitigate and adapt)

關於可能的、迫在眉睫的環境風險(如大地震、極端氣候與海平面上升),從面對這些衝擊中建立一個更強大的城市。

願景3: 確保舊金山人今日並災後的居住權益(Ensure housing for San Franciscans today and after a disaster)

城市發展不該因明天可能的變化而中斷,確保舊金山居民今日與未來的住房權益,盡力解決城市高房價與無家可歸的現象,是今日到未來都必須努力的方向。

願景4: 強化連結性,並賦權於社區(Empower Neighborhoods Through Improved Connections)

舊金山是由社區和左鄰右舍組成的城市。建立在既有的城市性格與社區活力的優勢上,創造一個基於信任、公平和夥伴關係的有韌性、健康和有凝聚力的社區網絡,是舊金山邁向韌性城市發展的契機。

城市行動回應:願景1-計劃並為明天做準備(Plan and prepare for tomorrow

  • 目標1: 準備舊金山的復甦(回應衝擊1, 4, 5, 6)

要使城市從未來災難中有效復原的關鍵是今日的縝密預備、災後快速而有力的調度、以及隨時準備好的社區- 是這些讓未來的城市還是像現在一樣的強大。

具體行動方案包括:

  • 通過教育和技術建立社區準備機制
  • 在反應和復原期間確保城市能持續運作
  • 加強鄰里緊急對應小組的培訓
  • 擴大健康設施和服務的可及性
  • 制定長期治理與復原計劃
  • 積極協調私人和公共單位協力
  • 目標2: 以創新的方式建立地震準備機制(回應衝擊1, 4, 5, 6)

舊金山灣區是世界思想和人才的交匯點,也時時刻刻面臨著地震發生的風險。城市將不斷尋求新的方式,降低地震發生可能帶來的衝擊,並做好完善準備,以保護這裡的家庭、社區與企業。

具體行動包括:

  • 繼續實施地震安全演練計劃
  • 利用嚴格的建築規範降低地震風險
  • 簡化流程、使建築物能快速地重新使用
  • 目標3: 持續為不斷發展的城市提供基礎建設與交通投資 (回應衝擊1, 3, 4, 5, 6) 

一個強大的城市不僅擁有回應災害風險的規劃,還必須在城市規劃、交通規劃和基礎設施的升級上持續努力。舊金山將成為一個致力於改善今天舊金山人生活的城市,同時確保明天的新舊金山人擁有宜居的生活品質。

具體行動方案為:

  • 實施舊金山2050(San Francisco 2050)1
  • 制定50年的長程運輸發展策略
  • 持續建設並優化現有基礎設施
  • 繼續推動宜居街道

城市行動回應:願景2- 改造,減緩與調適(Retrofit, Mitigate and Adapt)

  • 目標1: 改造舊金山剩餘的地震危險建築物(回應衝擊1, 5, 6)

面對嚴峻的地震衝擊,必須加強建築物耐震性,在各種面向進行建築耐震技術升級,改善並改造地震脆弱的建築物,以降低或完全緩解地震對舊金山公共和私人建築物的破壞。

具體行動方案包括:

  • 持續改善抗震力軟弱的住宅(Soft story residential buildings)
  • 評估並改造非韌性混凝土建築
  • 改造危險的公共建築
  • 建立復原基金,並擴大開辦城市復原的融資計劃
  • 目標2: 改造並重建有地震損害風險的基礎設施(回應衝擊1, 3, 4) 

基礎設施是城市的中堅力量,舊金山是否能有效回應大地震的發生取決於此。積極投資城市基礎設施的相關評估,優化與重建,能使城市擁有可以應對日常衝擊的基礎設施,同時強化面對意外地震或風暴的重大衝擊的回復力。

行動方案包括:

  • 加強應急設施以縮短回應的時間
  • 優化現有的城市下水道系統
  • 提出水系統改進計劃
  • 改善輔助性便攜式供水系統
  • 進行北部海濱海堤的地震脆弱性研究
  • 目標3: 減緩當地氣候變化(回應衝擊2, 4)

舊金山已致力於減少溫室氣體排放。儘管我們的經濟和人口大幅增長,但該市的碳足跡現在比1990年的水平低14.5%,未來將持續推動相關政策,以創新的方式實現我們的氣候減緩目標。

具體行動方案為:

  • 0/50/200計畫
  • 各部會積極規劃氣候行動方案
  • 提供創新減排基金(Fund Innovative Emission Reduction)
舊金山到2025年達到溫室氣體減排目標的公式是“0、50和100”:零浪費,50%可持續旅行和100%可再生能源。
Source:https://sf-planning.org/sustainable-development
  • 目標4: 使舊金山適應氣候變遷(回應衝擊1, 2, 3, 4) 

在推展緩解措施的同時,還必須正視氣候衝擊的現實,並強化舊金山適應氣候變遷的能力。面對海平面上升、強烈的風暴和洪水的威脅,需要採取果斷行動,在「今天」就開始跨部會的調適規劃,以確保城市在氣候變遷衝擊下的持續發展。

具體行動包括:

  • 制定海平面上升調適計劃
  • 啟動區域濱水設計競賽
  • 從氣候調適策略發展中優化社區健康
  • 支持城市性的流域規劃

城市行動回應:願景3- 確保舊金山人今日並災後的居住權益(Ensure housing for San Franciscans today and after a disaster)

  • 目標1: 從今天開始的全面性住宅計畫(回應衝擊1, 5, 6) 

推動全面性的住宅計畫,讓市民有安全,有品質的居住環境,災害發生後,也能有效回覆住房品質,確保95%的市民能持續留在這裏。

推動方案包括:

  • 制定災後臨時住房供應策略
  • 創建災難恢復案例管理程序和數據庫
  • 建立公民諮詢復原委員會
  • 提供緊急避難所與災害健康影響評估
  • 建立災後快速修復住房方案
  • 目標2: 強化安置配套方案(回應衝擊5, 6)

2015年12月,市長Edwin M. Lee宣布將建立市府『終結無家可歸部門(Department to End Homelessness)』,將社會服務和住房資源集中,結束城市中長期無家可歸的現象,並積極規劃發生重大災難之後快速安置居民的方法。

具體方案包括:

  • 推動科技輔助災後分流
  • 強化現在和災難後能迅速安置無家可歸者的配套方案
通過Project Homeless Connect(PHC)幫助無家可歸的人們
Source: https://www.projecthomelessconnect.org/
  • 目標3: 加強住房規劃,為明天做好準備(回應衝擊1, 4, 5, 6) 

      增加城市中的住房供應,協助最脆弱的市民能有家可住。

具體行動包括:

  • 優化鄰里互助功能
  • 資助並提供可負擔的租房建設
  • 放寬能獲得負擔得起住房的基準
  • 興建可負擔的住宅
  • 恢復舊金山既有的公共住房政策
  • 推廣租賃援助示範計劃(Rental Assistance Demonstration Program)

城市行動回應:願景4- 強化連結性,並賦權於社區(Empower Neighborhoods Through Improved Connections)

  • 目標1: 建立強大、健康和互聯的社區(回應衝擊1, 4, 5, 6) 

一個城市面對災害的恢復能力取決於社區。社區應該是相互聯繫並健康的,因此推動城市的社區發展,有助於韌性城市發展與災後回復。

      具體行動包括:

  • 將公共圖書館重塑為社區空間
  • 加強社區與政府間的信任與合作
  • 建立夥伴關係以增強社區能力
  • 推動社區環境健康教育
  • 提高社區衛生組織(CBO)的災後響應能力
  • 賦權於社區以提高容受力
  • 盤點社區資源
  • 目標2: 改善舊金山政府的可及性(回應衝擊1, 4, 5, 6) 

簡化並改善居民和企業與城市互動的方式,使舊金山人更快、更有用、更容易獲得服務,滿足當前和災難後的需求。

具體方案包括:

  • 制定公開資訊服務策略
  • 以電子方式接收和簽發許可證
  • 目標3: 建立韌性復原辦公室(回應衝擊1, 2, 3, 4, 5, 6) 

韌性復原辦公室(Office of Resilience and Recovery, ORR)已於2016啟動,推動舊金山韌性發展,並使復原相關機制制度化。ORR將負責監督舊金山未來30年的地震安全實施計劃(Earthquake Safety Implementation Program,ESIP),管理城市並住房恢復策略,在災難發生前先做好復原的準備以提升抵禦能力。

具體方案包含:

  • 監督韌性相關策略進展
  • 規劃並落實社區協作
  • 建立公私部門的協力與夥伴關係
地震安全實施計劃(ESIP)要求對舊金山所有私立學校的部分建築進行抗震評估
Source: https://sfgov.org/esip/private-schools
 

結語:積極備戰下,強壯與更強壯的正向循環

舊金山在眾多衝擊與挑戰下,積極回應並研擬相關配套方案,以社區為單位,創造民間團體與政府部門間的公私協力機制,提供具體對韌性城市發展策略。以積極的態度,創造城市今日強壯,明日更強壯的正向循環

註:
1. 舊金山2050(San Francisco 2050) :舊金山在2015年規劃的五年為一期的計畫,訂定了四個主要願景:保持公平和包容的城市;可及性和移動性;韌性和長期持續性;地方創生。

附表:舊金山韌性大表格:願景,目標,行動,決策與檢核


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妤霏

要考研但都在打排球逃避人生。
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P. Lu

台大地理系,成大建築所,Lund University與TUDelft校友,國立彰化師範大學地理系菜鳥老師一枚。擅長氣候變遷,韌性城市發展與國際比較研究。相信有愛有溫度就可以一直走下去。

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