合作住宅,不只是共居!

文:謝杏慧 /台中市友善住宅公用合作社  副理事長

近來,合作住宅(co-operative housing)議題在國內社會的重現 [註1],讓我們對住宅的供給途徑有了不同的想像。在營利建商興建住宅、政府興辦社會住宅或出售型住宅(如國民住宅、合宜住宅)之外,由住宅合作社(housing co-operatives)來滿足民眾的居住需求,為住宅供給開啟了第三條途徑。

住宅市場的困境:不合理的負擔與有限的選擇

遵守國際合作聯盟(International Cooperative Alliance, ICA)提出的合作社價值與原則來提供合作住宅,凸顯了臺灣的住宅供給存在著市場失靈與政府失靈現象,很明顯的是某部分人的住宅需求,根本上沒有被滿足,這些人既被當前政府力推的社會福利屬性住宅排除,也難以合理負擔商品化住宅,導致住宅需求和主流供給途徑之間產生了難以填補的缺口。

從可合理負擔的貸款負擔率應低於 30% 的前提來看,內政部營建署於 2018 年第 2 季發布的房價負擔能力統計,顯示了全臺的貸款負擔率為 36.90%。在居住了全臺近 7 成人口的六都中,臺北市竟高達 61.56%、新北市達 50.32%、臺中市為 38.14%、桃園市是 33.32%、高雄市也有 32.56%,僅有臺南市的負擔率屬合理負擔,但也有 29.53%,甚至是非六都的彰化縣、新竹縣、宜蘭縣、花蓮縣、新竹市、南投縣與苗栗縣等 7 縣市也都超過合理負擔的範圍。這樣的統計數據揭露出臺灣多數民眾享有居住人權的困難,要實現住宅法明定的「使全體國民居住於適宜之住宅且享有尊嚴之居住環境」的目的,顯然遙遠且難以預見。

想要購買政府興建的出售型住宅,現今幾乎難見,想承租社會住宅卻面臨僧多粥少的狀況,且申租條件限制極為嚴格 [註2];想要購買市場上的住宅商品,但在臺灣卻有過半以上縣市的居民根本無法合理負擔房價,若要承租市場上的住宅,卻面臨租金隨房價提升、難以下降卻調漲的困境,加上租屋或有資訊不對稱的風險,或有房客無法任意裝潢、提前解約或不續約等不穩定狀況的存在,在在凸顯了政府和市場失靈的嚴重性。

West Whitlawburn Housing Co-operative, Cambuslang, Glasgow
圖片來源:Cooperative Housing International 網站,
取自 https://www.housinginternational.coop/co-ops/united-kingdom/
擷取日期:2019/04/22。

住宅合作社:合作互助者結社走向第三條途徑

今日,倡議由住宅合作社來提供合作住宅,給予了臺灣民眾解決居住大不易問題的一線生機。住宅合作社作為突破主流住宅供給的第三條途徑,關鍵特質在於其營運方式必須遵守 ICA 提出的自助(self-help)、自我負責(self-responsibility)、民主(democracy)、平等(equality)、公正(equity)與團結(solidarity)等合作社存在的價值,更重要的是,其應實踐合作社的七大原則,分別是:1. 志願與公開的社員制(Voluntary and Open Membership);2. 社員的民主管理(Democratic Member Control);3. 社員的經濟參與(Member Economic Participation);4. 自治與自立(Autonomy and Independence);5. 教育訓練與宣導(Education, Training and Information);6. 社間合作(Co-operation among Co-operatives);7. 關懷地區社會(Concern for Community)[註3] 。

Blackstone Housing Co-operative, Detroit, Michigan
圖片來源:Cooperative Housing International 網站,
取自 https://www.housinginternational.coop/co-ops/united-states-of-america/
擷取日期:2019/04/22。

住宅合作社所提供的住宅,是社員自己和家人、伴侶一起用來居住的,社員可以參與規劃設計自己的家,不需要富麗堂皇的裝飾構件或空間,不見得需要低使用率、甚至用不著的設施與空間;沒有銷售營利、賺取超額利潤的必要,就可以用成本價格享有適宜之住宅且有尊嚴之居住環境;社員不必要擁有不動產的所有權,卻可享有永久使用權(也可繼承),就不會發生身後遺產處理複雜、親人爭執的問題;由社員自己集資、籌資來興建或購買社員共同居住的住宅;社員以民主機制,一人一票來管理社區的大小事,包含入住社員的資格、不動產的處理方式等。

更重要的是,住宅合作社的社員應該要關懷社區與社會,因此,你我嚮往舊時村里的互助美俗、不閉門扉的情境,也有機會重見,緊密的社會支持網絡,讓社區居民關係密切,可消解現代都市水泥叢林中的民至老死,不相往來的悲戚狀況。如將住宅高度商品化,不以居住人權來考量,仍然容易導致數量龐大或地段良好的合作住宅淪為炒作房價的工具 [註4],無法落實平等、公正、團結等價值,更非關懷地區、社會應有的作為 [註5]。

Wohnbaugenossenschaft wagnis eG, Munich
圖片來源:Cooperative Housing International 網站,
取自 https://www.housinginternational.coop/co-ops/germany/
擷取日期:2019/04/22。

正因為住宅合作社必須堅守合作社的價值與七大原則,使得入住合作住宅的情境不只是共居(cohousing)而已,也不僅僅只是分享空間,更不是一群人住在一起而已,因此,持有或經營管理共享居住空間與住宅的狀況,因未必實踐合作社的價值與七大原則,並非就是合作住宅。

世界上各地的合作住宅營運模式極為多樣,關鍵都在於遵守 ICA 宣示的合作社價值與原則,簡言之就是民主、以人為本、分享、自助及互助,因此,住宅合作社應致力於維持合作住宅相對低廉的價格或租金的穩定與可負擔性,不讓合作住宅變成投機、炒作的商品或營利的工具,讓合作住宅,不只呈現共居情境,更能因入住社員之間的互助與關懷社區社會,以增進公共利益,分享共同利益的理念與實踐 [註6],成為解決政府與市場失靈的一帖良方。

圖片來源:Cooperative Housing International 網站,取自https://www.housinginternational.coop/about/,擷取日期:2019/04/22。

[註1] 二戰之後,我國於1948年10月5日公布「臺灣省住宅公用合作社設推進辦法」,1956年10月11日修正、1970年7月15日廢止。接續於1969年12月3日公布「住宅公用合作社設推進辦法」,施行迄1982年12月6日為止。但查「住宅公用合作社設推進辦法」規定住宅公用合作社社員,以由中低收入建屋自住者為主;允許合作社興建之住宅可為出售或出租;如因興建住宅需要貸款,則以各個社員名義為之。至於權屬,則規定社員於配購住宅後,貸款清償前、後階段的房屋轉讓對象不同,貸款清償前僅可轉讓予社員,清償之後的轉讓則不限對象,顯示當時的法令僅視住宅合作社為解決中低收入居住問題的途徑,仍然有深厚的所有權屬概念,非為今日倡議之居住使用權屬意涵,更因可自由買賣,長期而言,既無法助益於住宅市場價格或租金的穩定,更脫離合作社原則甚鉅。

[註2] 例如:申請人或其配偶,同戶籍內的直系親屬如果有自有住宅,就可能無法申請社會住宅。成年人想要離巢、獨立,除非是分戶或以其他旁門左道來因應,否則這一項無自有住宅的規定,就限制了申請社會住宅的機會,當然,在政府興辦的社會住宅供給量極度稀少下,有此一限制也是能被理解的。

[註3] 參見國際合作聯盟網站,取自https://www.ica.coop/en/cooperatives/cooperative-identity,擷取日期:2019/03/12。

[註4] 如瑞典的合作社住宅存量(997,969宅)占其國家整體住宅存量的22%,這樣龐大的數量對於住宅價格或租金的穩定便可發揮一定的影響力。參見CECODHAS Housing Europe and ICA Housing (2012). Profiles of a Movement: Co-operative Housing Around the World,取自https://www.housinginternational.coop/resources/profiles-of-a-movement-co-operative-housing-around-the-world-volume-one/,擷取日期:2019/03/12

[註5] 在臺灣,當年依「臺灣省住宅公用合作社設推進辦法」或「住宅公用合作社設推進辦法」相關規定成立的住宅合作社,如1947年成立的保證責任臺北市城南住宅公用合作社,便曾於2013年12月19日公開標售臺北市大安區8筆、總底價6.9億元的不動產,雖因當年法規允許自由買賣,但卻已脫離當時的立法目的,且有悖國際上合作社應奉行之價值與原則。

[註6] 聯合國教科文組織(UNESCO)於 2016 年決議,將「合作社分享共同利益的理念與實踐」(The idea and practice of organizing shared common interest in Cooperatives)登錄於無形文化遺產名單。


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謝杏慧

地政及公共政策專業,一個土生土長的土博士魯蛇,關注和老百姓居住有關的議題

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