美國住宅合作社:路徑分歧的150年發展經驗

文:謝杏慧(台中市友善住宅公用合作社  副理事長

18世紀以來,美國夢(American Dream)讓世界各地的許多人相信只要移居美國、學習美國,就有望達到富裕、成功的夢想境地。在臺灣,也總是有不少人是這樣認為的吧!無論是實務或理論界,美國案例大概是國人最常拿來探討與參酌的對象,不免俗地,這次,我們就來看一看美國住宅合作社發展的態樣。

兩條分歧路徑:有限股值與市場利率

美國的住宅合作社發展大約自150年前開始,根據 CECODHAS Housing Europe 與ICA Housing 於 2012 年共同出版的報告資料顯示,全美至少有 6,400 間住宅合作社,擁有將近 120 萬個合作住宅單元。住宅合作社的發展主要依循兩條不同的路徑,亦即「限定股值」(limited equity)與「市場利率」(market-rate);前者擁有的合作住宅單元為 42 萬 5 千個,後者則供給了 77 萬 5 千個合作住宅單元。「限定股值型」住宅合作社的標的會員為低收和中等收入家戶,股份出售的投資報酬率是有限制的,原先由工會與移民社團支助,目前通常由非營利組織或租戶團體來贊助;「市場利率型」住宅合作社的成員為中、高所得家戶,股份的出售依市場價格而定,因此,通常由營利的不動產開發商支助而成立[1]

第一個住宅合作社,於 1876 年成立於紐約市的西18街,目的在為富裕者提供無需承擔責任的所有權住宅,稱作 Home Clubs[2];一次大戰之後,在紐約、舊金山與芝加哥等地,合作住宅開發主要鎖定的對象也是收入較高者,此即市場利率導向發展的合作住宅型態。 1920 年代,經由工會贊助的「限定股值型」住宅合作社,曾經歷了輝煌的時光,當時就曾在紐約市興建了1萬個以上的住宅單元。然而,經歷了1930 年代的大蕭條,多數由工會贊助的住宅合作社都能倖存下來,但大多數的市場利率取向型住宅合作社則不然。

[1]美國的合作住宅數量並無客觀、詳實之統計可參考,2017年美國統計局執行的住宅調查(American Housing Survey, AHS)推估全國有113萬9千個合作住宅單元;本文引用 CECODHAS Housing Europe 與ICA Housing 於 2012 年發布的「Profiles of a Movement: Co-operative Housing Around the World」報告,則揭露全美有 120 萬個合作住宅單元,且合作住宅數量占了共同利益所有權住宅(common interest ownership housing)的 6%,約占全美住宅存量的1%。
https://www.housinginternational.coop/resources/profiles-of-a-movement-co-operative-housing-around-the-world-volume-one/, 擷取日期:2019/05/30。

[2]參考自 Sarah Siddons, How Housing Cooperatives Work, https://home.howstuffworks.com/real-estate/buying-home/housing-cooperatives.htm, 擷取日期:2019/06/06。

政府補助案造就住宅合作社的興衰

1950年代,因聯邦政府貸款保險計畫(無補助)的實施,美國的可負擔合作住宅開始大量成長;1960 年代間,聯邦政府推動住宅營建補貼計畫以協助興辦合作住宅。各州政府也提供了許多協助措施,尤以紐約州參議員 MacNeil Mitchell 與州議員Alfred Lama 共同贊助,並依據 1955 年立法的「有限利潤法案」(the Limited Profit Housing Act)所推動的 Mitchell-Lama 方案最為知名。該方案提供減稅與低成本融資工具,以鼓勵住宅合作社為中產階級(middle class)家庭提供為期近20年的可負擔住宅,並由紐約州房屋和社區重建部(Homes and Community Renewal )負責監督接受補助的住宅合作社[3]

1970年代起,因營建補貼的效能與公平性受到質疑,尼克森政府因此以營運補貼取代了營建補貼,導致低收及中等收入家庭可負擔之合作住宅發展的停滯,自此至1980年代,住宅合作社便無法與資本雄厚的開發商相互競爭,也無法因應中產及低收入家庭對於可負擔住宅的大量需求。近期,隨著社群與社會資本的弱化,更凸顯了無論是出售型或出租型的可負擔住宅,愈來愈難取得,有論者因此大力倡議推動住宅合作社運動,如有超過 40 年以上實務經驗的全國住宅合作社協會(National Association of Housing Cooperatives, NAHC)前主席 Fisher 就在 2018 年為文指出「解決全國可負擔住宅危機的唯一途徑便是住宅合作社」

[3]參考自紐約州政府房屋和社區重建機關網站,https://hcr.ny.gov/mitchell-lama-program-information,擷取日期:2019/06/06。

Mitchell-Lama方案補助的Masaryk Towers(1,105個合住住宅單元) 
圖片來源:NYC, Housing Preservation & Development網站,
https://www1.nyc.gov/site/hpd/renters/mitchell-lama-rentals.page

公私部門以融資協助促進住宅合作社的發展

為促進低收入與中等收入合作住宅的推展,聯邦政府透過貸款保險方案以保護貸款人免遭損失,地方政府和民間贊助者則分別運用財政誘因、融資或其他的方式來協助住宅合作社。例如:美國國內稅法第216條就允許住宅合作社股東的個人所得稅可扣減貸款利息,並可按比例分攤扣除住宅合作社所支付的不動產稅,此外,個人貸款購買合作社股票的利息也可自個人所得稅中扣除;如會員超過62歲,也能透過逆向抵押貸款以獲得老年生活所需資金;也有専門給予學生住宅合作社投資協助的基金,如 Kagawa Fund;而住宅及都市發展部(Department of Housing and Urban Development, HUD)實施之 Section 213 方案,則為新建合作住宅、現有集合住宅重建或改建為合作住宅者,提供40年貸款加上營建期、98%的貸款成數(LTV ratio)與固定利率等支持;全國合作銀行(National Co-operative Bank)則除了為經驗豐富的非營利開發商提供技術支援、訓練、宣傳與前期開發資金,以確保並發展可負擔的合作住宅之外,也針對設立滿2年的住宅合作社,提供第一與第二順位抵押貸款及信用貸款。[4]

[4]資料參考自CECODHAS Housing Europe與ICA Housing (2012).  Profiles of a Movement: Co-operative Housing Around the World. p.p. 88-90.

合作住宅能有效降低居住支出的負擔

據估計,全美有超過150萬個家庭居住在合作住宅裡;全美有七個州的合作住宅單元數量介於1萬至5萬之間;位於23個大學校區附近的住宅合作社每年平均可為入住學生節省50%的食宿費用,讓更多家庭得以負擔得起大學的學費[5]。以加州大學戴維斯分校針對住宅市場的研究來看,截至2017年12月,在擁有7萬多居民的戴維斯大學城,住宅市場的空置率僅0.2%,幾乎呈現供不應求現象,市場上,一個三房住宅單元的平均月租金約為2,388美元。然而,坐落於戴維斯的Dos Pinos 住宅合作社,於同時期所提供的26戶三房住宅單元,平均月租金僅1,165美元。和市場平均租金相比,該合作社提供的三房型住宅一年可節省14,676美元;其提供的28戶兩房型住宅,每年可為每個住戶節省9,036美元;而6間一房型的合作住宅則每年可為每戶家戶節省7,452美元[6]

法制成熟助益合作住宅並吸引社會投資

美國的住宅合作社因發展久遠,無論是政府的協助及其法源依據,或是私部門的基金與贊助等發展都較為成熟。也因各州的法制不同,都市及社會經濟系絡差異,造成合作住宅供給的對象不限於低收入或中產階級者,亦有為高收入者提供合作住宅的狀況。這樣的情形顯示住宅需求因家戶條件差異而有多樣性,以合作社特質來營運合作住宅既具有市場性,可吸引營利開發商投入,政府也可運用法制來鼓勵合作社為低收、中產階級提供不限出售或出租,且長期可負擔的住宅,這樣將更能吸引社會投資,以持續解決居住負擔的問題,創造出更大的社會影響力。


[5]資料引自The National Cooperative Business Association(NCBA), Cooperatives Build a Better World, 2015 Annual Report, p. 13. 

[6]參考自David J. Thompson (2018). 30-Year Study Shows Long-Term Affordability Power of a Limited-Equity Housing Cooperative. 2018 Cooperative Housing Journal. p.p.15-18. 

Maple North Co-operative, Wixom, Michigan(142戶連棟式別墅的合住住宅社區)
 圖片來源:Maple North Co-operative網站,https://maplenorthco-op.com/home.aspx
Dos Pinos Housing Cooperative(有限股份的住宅合作社), Davis, California
 圖片來源:Dos Pinos Housing Cooperative 網站http://www.dospinoscoop.org/

封面照片來源:Dos Pinos Housing Cooperative http://www.dospinoscoop.org/


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謝杏慧

地政及公共政策專業,一個土生土長的土博士魯蛇,關注和老百姓居住有關的議題。

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