地方消滅:地方創生的理論與起源

文:增田寬也

本文摘自行人出版之《地方消滅》一書

2040年日本將有896個市町村面臨滅絕!「地方消滅」其實是人口問題!?

根據日本厚生省社人所推計,2040年日本將有896個市町村、也就是超過一半的地區,會因為人口過少而面臨消失的危機!這個現象的成因──人口問題,並不只是日本獨有的困境,少子化、高齡化、城鄉差距,有著跟日本相似問題的台灣,地方消滅的危機也已逐漸逼近,唯有借鏡日本已經遭遇的狀況與經驗,才能真正解決臺灣即將面臨的問題。


危機已無法視而不見

人口減少的問題起因於少子化問題,然而因日本社會同時存在高齡化問題,少子化的狀況長期被忽視。許多日本民眾將注意力放在如何因應高齡化問題,而使少子化問題就像慢性病一樣,越來越嚴重。民眾並沒有發現少子化問題對自己居住的城市與生活有什麼樣的影響,也沒有未雨綢繆的危機意識。一直到了連高齡者較多的區域都開始出現「人口減少」的問題,民眾才發現此問題的嚴重性。

尤其是東京等年輕人較多的大都市,更對此問題後知後覺,一直到現在仍是如此。然而根據我的計算,日本全國已有七九四個地方的高齡者開始減少。人口減少的問題並不是將來的問題,而是現在的問題。

政治或行政體系要向民眾提出增加人口、擴大商業規模等願景很容易;然而要坦誠人口將減少、商業規模將縮小則很困難。畢竟沒有人樂見那樣的未來,因此政治人物等都對此避而不談。

日本人口減少已成事實。各地的人口已不可能成長,只會減少。因此我們必須面對許多問題,包括如何維持醫療、交通、教育等生活必需的服務?如何整修道路、橋梁、公民會館等基礎建設?如何開發當地的產業與就業市場?最困難的是推動高齡化對策時,必須同時考慮少子化問題。無論是政治、行政體系與民眾都得確實了解此事,方能採取行動。


「極點社會」形成與人口黑洞現象

我們分析後發現,日本整體都有自然減少的情況,但社會增減會因區域而有所差異。其中大都市圈大多屬社會增加,包括東京都有三成、大阪市、名古屋市有一成,而福岡市有兩成;其他區域幾乎都是社會減少,甚至減少八成以上。

這種情況就像是東京圈等大都市大量吸收日本整體人口,而導致鄉下許多地方消失。結果導致人口極端集中於大都市圈,使民眾生活於人口稠密的社會─我們稱之為「極點社會」。相較於其他先進國家,日本極點社會的情況十分明顯。

圖1為戰後,各先進國家主要城市人口佔總人口的比例:①東京圈的人口佔日本總人口的比例於戰後大幅增加,而其他先進國家沒有這樣的現象。②東京圈的人口比例遠比其他先進國家的主要都市來得高。③東京圈的人口比例目前仍在增加。再這樣下去,就會形成「極點社會」。這是日本獨特而其他先進國家沒有的課題。

當地方消失而只剩三大都市圈(尤其是東京圈),這樣的極點社會能否永續發展?二○年前日本曾經討論人口集中於東京出現的弊害,包括交通混亂、汽車公害等,然而當時亦強調地方發展「規模經濟」(單一作物收穫量遞增)、「範圍經濟」(同時生產複數商品、服務而使成本降低)以及「聚集經濟」(發展當地特色或都市化的經濟效果)等好處。

當然,若大都市日益強大能使日本整體永續發展,民眾的未來希望無窮。然而隨著人口減少的情況惡化,如此樂觀的預測已不適用。隨著供給年輕人的地方消失,人口稠密的大都市圈的出生率又遲遲沒有起色。尤其是二○一三年東京都的出生率僅有一.三。未來為了解決高齡化問題所需的費用將迅速增加,因此投入改善育兒環境等解決少子化問題的財源有限。由此可知,未來出生率不太可能大幅增加。在此順帶一提,繼東京都之後,出生率次低的區域為京都府(一.二六),而最高的區域是沖繩縣(一.九四)。整體而言,地方的出生率比都市的出生率高。

如此一來。只有大都市圈存在的「極點社會」將使日本總人口持續減少。這就像是宇宙中的一點吸入許多星體般,亦即「人口黑洞現象」。為提升日本整體的出生率,減緩人口減少的速度,必須改變人口自鄉下移入都市的現象。

「極點社會」在因應經濟變動方向會遭遇許多問題。「極點社會」的大都市會出現追求聚集效果的經濟結構─這是一種無法因應巨大經濟變動的「單一結構」,包括無法因應大地震等大規模災害。「極點社會」最大的課題之一是,震央在首都下的淺層地震等部分區域的大規模災害,可能會癱瘓日本全國。

就這一點而言,日本必須避免「極點社會」形成,並協助地方獨立、多元而永續發展。我們該如何預防人口減少的問題近期對日本帶來的危機?很可惜,我們已沒有多少時間可以尋找答案,且答案有限。


避免人口極端集中於單一核心:建立「防衛與反轉線」

人口的社會移動對日本的人口減少影響甚鉅。從少子化對策的觀點來看,我們必須改善人口自鄉下移入大都市的趨勢。為此,我們必須重新建立防止人口自鄉下外流的「水庫機能」,同時強化將年輕人喚回或引入鄉下的機能。地方永續發展的關鍵在於地方對年輕人是否充滿魅力。也就是說,新型態聚集結構的基本方向為建立能夠吸引年輕人的地方主要都市。

另一方面,必須避免鄉下的人口繼續減少。此處重點是在嚴峻的條件下,重新分配有限的區域資源,使各區域扮演不同角色並進行合作。此時必須貫徹「選擇與集中」的思維,集中投資於最有可能避免人口減少的對象與策略。

我們認為應以上述思維於廣域的區域建立能防止人口減少,並使地方發揮各自的能量形成獨特的再生產結構─猶如一條「防衛與反轉線」。

請見圖2。下方的區域像樹幹般支撐著上方的區域,而最上方的山林居住地與部分聚落已出現人口迅速減少的情況。「極點社會」的結構與這個巨大三角形類似,且上方區域會日益縮小,最後只剩東京圈。為避免「極點社會」形成,必須建立一條防衛線。




至今日本做了許多的努力,但往往半途而廢且事倍功半。比如說日本曾因人口減少的聚落即將消失,而企圖透過充實聚落的基礎建設避免這個狀況。然而,並非所有聚落都有足夠的財源,結果導致雷聲大而雨點小,無法建立有效的防衛線。

現在如火如荼的地方再生,若仍以此思維推動政策,極有可能重蹈覆轍。日本四十七個都道府縣不可能以相同的政策因應。防衛線必須形成具備規模效益的「再生產結構」,藉由人才與資源集中來創造附加價值。所謂的防衛與反轉線,就是要在防衛的同時反轉情勢。然而就財政與人口的限制來看,能建立防衛與反轉線的都市數量有限。如此看來,地方主要都市扮演非常重要的角色。我們必須將資源與政策集中於地方主要都市,做為地方的據點。

話雖如此,地方主要都市也不能過於突出。地方主要都市必須做為地方的據點,與各區域的生活經濟圈有效結合,於經濟社會層面互相扶持,形成「有機的聚集體」。


對周邊都市、過疏區域的影響

地方主要都市只要具備再生育力,人才與工作自然就會聚集。加上與東京圈相比,地方的居住環境與育兒環境較為友善,若能吸引年輕世代定居,生育率也會提升。不僅如此,只要規模經濟發揮效益,整個地區的商業模式,就能獲得一定基礎。地方主要城市亦可發揮吸引外資與妥善管理的作用。只要地方主要都市的財政轉虧為盈,周邊都市也能創造相同的生活與就業環境,而吸引年輕世代定居。

另一方面,我們無法阻止山林居住地的人口持續減少,但也應該投入最低程度的醫療、照護資源,提供高齡者生活、全程照護所需。同樣的,儘管不是所有區域都能具備完整基礎建設,但至少得滿足「麻雀雖小五臟俱全」的生活機能。建立防衛與反轉線時,地區的思維不可或缺。以往討論地方行政組織扮演的角色時,往往會落入地方分權理論這樣狹隘的框架。然而我認為建立防衛與反轉線的行政與經濟單位應是國家。

今後,人口減少社會肯定將會來到。因此,我們一定要防止將來「人口遽減的社會」─「極點社會」的發生。根據本書所提出的實際問題,國家當局、行政機關、全民應一同深度探討,停止無益的悲觀,一起拿出智慧,找出解決之道。未來一定能夠改變,要選擇什麼未來,一切操在我們手上。


《地方消滅:地方創生的理論與起源》
作者: 增田寬也
譯者: 賴庭筠,  李欣怡,  雷鎮興,  曾鈺珮
出版社:行人文化實驗室
日期:2019/06


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