公辦都更中的居民參與和限制

文:Raven Lim

近年「公辦都更」被台北市政府當做政府處理城市裡營建品質不佳、老舊缺乏修繕的整建住宅的主要工具與手段之一。所謂的「公辦都市更新」,為政府「坐莊」,經由市府選定後地點與標的,依實施者的不同,可分為由政府擔任實施者或經公開評選招標廠商擔任實施者兩種,進行老舊住宅的改建。

雖然公辦都更的「主揪」是政府,但改建前後實際居住並受到改建帶來各種正負面影響的,還是當地與附近社區的居民;加上近年「民眾參與」的概念逐漸在臺灣社會中普及,「公民參與」被視為是增加都市政策中納入居民意見,以及以在地利益為出發點來規劃地方發展方案的多重策略。然而就公辦都更的脈絡來說,由於每一個決定都會對居住權益和地方資源分配有直接影響,民眾參與的機制、意見表達如何整合到複雜的都更程序中,對於是否能產出更貼近地方需求的成果,需要透過不同情境下的都市更新案件來檢視。本文的出發點即是探討台北市政府主導的斯文里三期公辦都更案中,居民對於都市更新的預期以及政策推行的手段和過程如何影響居民參與程序的實際運作情形和都更成果。

斯文里的過去、現在與未來

位於台北市大同區的斯文里三期整建住宅,是全國首件政府坐莊,擔任實施者的公辦都更案。作為「樓梯響很久人才走下來」的案子,得同時面對政治人物實現施政承諾的時間壓力、全國矚目的示範性案例與整宅內眾多居民的期待,在極短的時間要完成複雜度極高的整合,並改建完成,是一個對各方來說壓力都極大的都市更新案。

斯文里整宅三期為政府在1960到70年代興建的整建住宅之一,當時為了應付城市快速發展、大量城鄉人口移入都市所造成的住宅、環境問題,政府投資公共建設,興建集合住宅安置違章建築與部分合法建物之拆遷戶。斯文里的整宅,是用焚化爐搬遷以後空下來的土地蓋的,而當時以安置與快速為優先考量興建的整宅,營建品質不佳,房屋單位面及狹小,蓋完不久便出現排水不良的情形,在完工不到十年的七零年代就被政府國宅處認定需要更新。[1]

然而數十年過去,即便歷任政治人物、政府皆肯認需要改建的必要,然而受限於航高限制,容積與建蔽率受影響,並且土地、房屋權屬複雜,對私人建商來說,不僅難以獲利,處理改建行政程序與和產權所有人協調曠日費時吃力不討好,如同一塊燙手山芋,完全沒有更新的誘因。直到2016年,台北市政府宣佈將斯文里整宅列入「公辦都更元年8+2旗艦計畫」內,改建才出現曙光。

斯文首善模型(原斯文里三期完工後更名為斯文首善)(來源:作者)

在這個旗艦計畫裡,是由台北市政府都市更新處擔任建商,也就是實施者的角色,動用都市更新基金,一手包辦政策推行、進行實際的開發與興建。以斯文里三期來說,社區內有260戶住家和高比例的經濟與社會弱勢。因為整宅產權私有化的特性,三期也存在著複雜的產權歸屬問題,以及相當比例的租戶,和一部份做公部門宿舍使用而為市府所有的土地。 在這類的公辦都更中,因為居住環境的拆除改建,有涉及中繼安置的問題,而必然居住權益產生直接影響。同時三期居民的組成、居民對都市更新的既有觀念和預期,以及其產權特性,也影響著三期公辦都更案的成型,另一方面,市府如何看待公辦都更,透過什麼樣的策略來推動這個公辦都更案並形成政策論述,又政策如何具體落實到社區當中,也牽動著政策推行過程中居民參與的情形和結果。本文試圖從居民參與來探討居民的行動和政策的推動策略如何走向當前三期的都更成果。

萬事起頭雜:跟誰參與?要參與什麼?

產權複雜的斯文里三期社區內部可粗略分為所有權人與租戶兩類,此外,斯文里三期相較於其他整宅社區有較為緊密和規律運作的管理委員會,而在過去為了推動自辦都更,社區內的所有權人也組成了更新會。老舊和缺乏維護的整宅環境以及過去地方政治人物和歷任首長在斯文里所做出的都更政治承諾,疊加出居民對於都更的期待。 2015年,北市府公布22處區域推行公辦都更,其中包含23處整建住宅,並陸續在斯文里、南機場和水源等社區設立駐點工作站,由規劃師進駐處理整合事宜。社區居民的網絡關係也牽涉到地方政治人物,如里長和市議員,透過人情、政治傾向和互利等方式,與社區居民,尤其是在社區組織內外活躍的頭人,在社區內部對於推動公辦都更政策發揮顯著的影響力。

施工中的斯文里三期(來源:作者)

斯文里三期公辦都更案牽動北市府不同層級的單位,因為明確要在三年內完成整合和動工的指示,擔任實施者的都更處作為跨局處合作的節點,同時與都更中心駐點的規劃師在溝通、整合、選配、安置等不同任務中與居民和前述的地方頭人直接互動。

公部門涉入如都市更新房屋改建等公私高度混雜的事務,由於涉及私人產權與空間資源重新分配,「民眾參與」在這個過程中,並不只是理想上預期能夠促進日常生活的公民政治參與,以產出更貼近居民需求和資源妥善分配的政策。相反的,都市更新中的「民眾參與」分成兩個層面,而且這兩個層面又相互牽制:其一,都市更新牽涉到更複雜的利益分配問題,坐莊的實施者得遵守都市更新法規,與產權擁有者一一溝通取得協議後方得進行改建工作。其二,在前述的參與協調重新分配產權之上,才是我們一般所熟悉的,在公共議題中,民眾透過參與公共政策的決策過程,進而賦權(empower),透過參與都更程序,熟悉制度所使用的語言和與政府協商、採取行動的策略,打開政治參與的空間。

兩個層次的居民參與,在同一個議題內發生並互相影響,當中凸顯出來的矛盾是,如果就一般公共事務的政治參與而言,理想上居民參與應該是討論和實踐公共利益,達到一個較為正義的分配結果。但在涉及私人產權利益的情況下,私人利益和公共利益的界線卻經常難以被劃分清楚,「多數」居民關切的「自身」財產議題,並不一定因為多數就等於具有公共性。 在這個公私交雜的都更議題裡,居民的參與因為涉及私人產權分配,依照法規成為政策能夠推動的前提,而非政策推行的成果。因此誰能夠參與其中?參與什麼樣的議題?誰的利益會被關注?成為觀察公辦都市更新中觀察居民參與的重點。

天使般的改建政策與細節裡的魔鬼

要具體的衡量居民參與對於都更政策推行至社區中的影響,有必要將視角拉到以社區為單位的動態政治關係當中,辨認斯文里三期公辦都更案中的行動者,行動者們所關注的議題、過程中的互動和討論如何實際推動政策,以及為了達成政策目標,針對社區本身的條件所採取的行動。不同的行動者在斯文里三期中是以公辦都更為核心的議題而相互串連,將把原本老舊的整宅社區拆除重建成全新的公寓大樓是社區內主要的公共議題,這樣的公共,其實是由議題內包含的各個行動者所關注的子議題和牽涉的利益組合而成。

政府大手筆的宣布推動改建,並在三年裡保證完工,究竟是天上掉下來的德政,還是一場與魔鬼的交易?市府將目標設在市長第一任任期內完成整合和動工,對於涉及複雜私人產權基地的都市更新來說,三年是極為有限的時間,但依循政策軌跡來達成過去未曾實踐的政治承諾,又可以將其視作公辦都更的模範案例,對於當時的新市府團隊來說是項關鍵的任務。由都更處擔任實施者,在有限的時間內必須完成政策目標的壓力和居民本身對於都市更新的期待、認知疊加在一起,強化了居民所關注個個人產權相關議題在參與過程中所佔的份量。由市府主導的居民參與,在時間的限制下也將重點溝通和尋求同意、合作的對象標的為所有權人,非所有權人的議題則主要是在中繼安置階段中處理,或是在整合過程中因為都更日程的推進而先有租戶離開社區。

斯文里三期公辦都更案中,居民參與的形式可粗略分為公開與非公開兩類。前者包含工作坊、說明會、公聽會和聽證,名義上不會排除任何居民的出席,而在流程、目的和法定效力等面向上各有差異。非公開的居民參與則包含小型說明會、居民間非正式的會議與討論,以及駐點工作站所提供的諮詢服務等。這類型的居民參與對於資訊傳遞和影響居民都更意願呈現顯著的效果,其影響力並不亞於公開的居民參與。

現行的都市更新制度保障了所有權人分回和參與選配,帶出了居民參與中因為制度的框架而先以產權有無篩選出參與資格的問題,也因此,在參與過程中,所有權人所採取的行動奠基於對於都市更新各自有限的的預期和認識。都市更新的程序與法規中涉及產權的權利變換等細節多而繁雜,以所有權人為主的居民,因為沒有充分了解程序,對於公辦都更關注的重點主要在於與個人產權相關的權利變換、共同負擔、補償、租金補貼和選配,以及動工後的中繼安置方案。

建立在「打造多數」的政策正當性

達成政策的正當性是市府推行政策所必須要形成的論述和目標之一,在斯文里三期的公辦都更案中,政策正當性是由居民意願比例、改建後提供更符合需求的居住環境和釋出更多公宅單位,以及整宅改建作為都市再發展之必須這三項要素集合而成。三期的居民參與除了體現在完成如選配和其他必要之都更程序之外,即使由市府擔任實施者的公辦都更並沒有同意比例的門檻,市府仍然積極搜集居民同意都更的意願比例,越是放大同意戶的能見度,越能夠避免外界對於都市更新是迫遷、強拆不同意戶的疑慮。

三期中所有權人對都更的期待和既有的社區網絡讓市府在政策推動前期就可以取得一定數量的同意書。而後期持續地進行溝通協調的過程中,所有權人即使對都更有所期待,仍可能因為對政策內容的不熟悉、對於權利變換估算方式有所質疑、對選配位置的不滿意等原因而不同意都更。市府持續的在公開與非公開的參與過程中進行澄清和說明,社區內部多數的同意戶也會去說服不同意戶,透過上對下以及社去內部網絡兩種管道,盡可能地壓低了不同意戶的比例。2018年初都審通過後至5月動工前夕,斯文里三期的都更同意戶比例來到98%,形成了多數同意戶與極少數不同意戶的結果。

由此我們可以小結,多年來因為缺乏都更誘因的斯文里整宅都市更新,必須在一任的市長任期內以公辦都更來完成其中三期的更新,因此,過程中的居民參與程度受到在短時間內推動政策和居民對於都更的預期影響,在有限的時間內將資源集中在處理私有產權和法定程序的要求,並以極大化的同意戶比例來建立政策的正當性。在這樣的限制之下,很難透過政策的介入和居民參與來處理公共利益的問題,例如更新後的斯文里三期(改名為斯文首善),除了所有權人分回的部分之外,市府的分回將作為社宅使用,如何管理和維護新的社區,勢必需要建立有住戶和市府共識的規約。

以斯文里三期公辦都更案來說,在政策實施的過程裡,推行政策的意志與私有產權的重視是相互強化、貫穿在整個參與過程之中。做為首件由政府擔任實施者,並搬遷原住戶來進行整建住宅改建的案例,宣示性的政策執行,因此可負擔高成本的行政溝通,這樣模式是否能夠成為其他都市更新案學習的模範是需要被審視的。又居民參與如何在政策實施的時間壓力和都市更新制度對私有產權的保護等先天限制之下,創造出更多對於何謂「公共」的討論空間,值得更多的的研究和設計

[1] https://medium.com/@visionunion.tp/移動家園-都市更新前的回望-斯文三期整宅紀事-e04d15d95d42


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Raven Lim

剛剛從鹿特丹的Institute for Housing and Urban Development Studies畢業,待業中,一天四餐,熱衷於散步。

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