鐵道立體化到底搞什麼「軌」?——本土味的搞軌都市主義

文/眼底城事編輯室

鐵路立體化,是台灣最具有本土味的都市主義,藉由移除地面層的軌道進行「都市縫合」,縫合原本遭到「切割」的城市;眼底城事2月專題,將以鐵道立體化為主軸,討論這種透過將列車軌道上升高架或是埋入地下的方式,帶來軌道周邊都市再發展的策略,眼底城事將深入了解這項具有本土味的都市發展主義——暫且稱為「搞軌都市主義」,到底搞什麼「軌」?

綜觀東京、京都等軌道運輸發達之大都會,鐵路並沒有立體化,車站周圍依然有蓬勃的都市發展;在地下鐵、高架輕軌和城際列車並行的都會區,亦沒有進行昂貴的鐵道立體化工程。相比之下,全台「瘋」立體化隨即顯得本土味濃厚,搞了鐵軌是否真的與帶來大發展劃上等號?究竟,台灣進行鐵路立體化,將鐵路與都市發展連結在一起的「本土化」方法論從何而來?

在本月文章中,一部分的文章將帶領我們回到「鐵路立體化」政策形成的現場,原來,縱貫線如同雲霄飛車「飛天又遁地」的政策背景,竟是一場比輸贏的任性決定,而這個決定卻演變成經濟奇蹟中,一本本台灣各地鐵路立體化的可行性報告,卻等不到再次台灣錢淹腳目,只好躺在辦公室等待,終於等到了前瞻計畫。

另一部分文章,回到鐵路運輸的學理探討,台鐵立體化之後,是城際鐵路還是捷運?誰擁有地面層的使用權?不同的軌道路權對都市有何影響?最後,回到關鍵的問題:世界是否流行鐵路立體化呢?若只有3%的軌道進行立體化,究竟,鐵道立體化的真相為何呢?

針對上述問題,在2020總統大選前,不少媒體已針對立體化進行綜合報導,例如,報導者以選前加碼送建設的角度切入,指出美其名「平衡城鄉的重大交通建設」,高達5000億的預算竟然是在評估灌水、效益不彰的狀況下大方送;上報以「錢坑計畫」批評遍地開花的鐵路立體化工程,立體化已然成為地方政府的政策提款機,並且,指出鐵路與公路的開發思維不一樣,鐵路發展集中在車站周遭,立體化其實很難帶來軌道沿線的再發展,質疑「都市縫合」名義下的開發正當性,很難達成自償率(計算車票、周邊土地、車站站體的收益可以償還建設的比率,比率越高可行性就越高。)

然而,這項為財政把關的評估標準,交通部正在研擬取消。民眾投書指出,自償率就是財政紀律,刪除自償率難道完全不理會財政紀律嗎?對此,交通部次長黃玉霖親自回覆,黃玉霖認為,「自償率是迷思」,應該計入綜合性效益。

交通部所謂的綜合性效益,是中央的營運效益加上地方的都市發展而成,這套方法論可以分成中央與地方兩部分,在中央部分,負責路網、系統(列車、機電與軌道)、技術規劃等,藉此得以提高運能、營運效率和安全(減少平交道);在地方部分,則負責透過都市規劃進行都市再生,帶動民間投資。立體化的綜效是:中央的營運效益加上地方的軌道周邊土地開發收益而成。

來自台鐵與軌道運輸專家的批評指出,立體化之後的土地開發收益由地方政府賺去,台鐵因為立體化增加的營運成本卻由全民埋單,同時,台鐵提出的分析報告指出,著眼於土地開發的收益,而忽略了台鐵因立體化導致列車運行速度變慢、調度困難等負面效益。簡而言之,立體化之後,台鐵的營運效益下降(運量、速度、調度)、維護成本上升。在本月文章中,將帶來實際的數據進行分析。[註1]

全台搞軌方式共有四招:高架化、地下化、改善平交道與跨站式平台,前兩項和稱為「鐵路立體化」。在全台灣瘋高架、地下化的時候,新竹市的「大車站」計畫則是最有亮點的搞軌都市主義,將開發集中在新竹車站周遭,打造跨站式平台。本月文章會回答:為何新竹選用跨站式平台而非鐵路立體化

另一方面,立體化之後,原來的舊鐵道該怎麼辦呢?眼底城事在2019年12月專題「都市地景中的矛盾與複雜」指出,在景觀都市主義之下,廢棄的機場、工廠、車站與軌道成為都市水與綠的發展空間。知名的舊鐵道再開發案例如紐約的高線公園、新加坡的改造舊新馬鐵路的 Rail Corridor、北京的京張鐵路綠廊,以及台中的綠空鐵道等。

在本月文章中,針對舊鐵道的再利用,提供3-4個案例,介紹舊鐵道轉換成遊徑、綠色公共空間的過程。將介紹台中的綠空鐵道計畫,如何由民間參與的能量,提出兼具綠色廊帶與文化資產軸線的都市設計案。另外,同步介紹新加坡的新馬鐵路再造,筆者到新加坡分享台灣民眾參與經驗時,新加坡學者非常有信心地拿出 Rail Corridor的案例集,指著說這是他們的民眾參與經驗。最後,回到熟悉的案例高線公園,指出鐵道空間再利用帶來都市再生,卻也同樣帶來縉紳化的問題。

新加坡學者非常有信心地拿出 Rail Corridor的案例集,指著說這是他們的民眾參與經驗。

[註解1] 根據中央社引用交通部運輸研究所最新提出的「鐵路立體化建設對交通及都市發展之影響分析」報告,經過鐵路立體化消除平交道,的確能減少平交道事故,但是維修成本、營運成本卻大幅增加,「車站營運成本增加1.9至8.2倍、維修成本增加2至10.8倍,且地下化車站成本為高架化車站成本2.1倍,路線成本則平均每公里增加1.5至2倍。」另外,調度彈性也大幅下降,原先具備的貨運、軍運、機廠及調車場等設施需配合移至他處,甚至車站內容許配置的股道數都大幅減少,「影響台鐵營運效率。」


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