你的公園我的家,公園維護管理是你我的事

文:劉長青

全臺首座完全委託民間經營管理之生態公園-「關渡自然公園」

自2001年12月1日起,臺北市政府正式委託「社團法人台北市野鳥學會」經營管理關渡自然公園,成為臺灣第一個由政府與民間組織共同合作經營管理之自然保育區域,至今即將邁入第20個年頭。

這20年來在台北市野鳥學會的經營管理下,關渡自然公園儼然成為大台北地區重要的自然學習中心,更於2014年獲得聯合國濕地秘書處收錄為「拉姆薩爾濕地中心的典範」,將台灣生態保育、復育的成功經驗推向國際,逐步落實大自然博物館及國際級濕地環境教育中心兩大願景。此外,為期數十年的「臺北國際賞鳥博覽會」及「關渡自然藝術季」,每年吸引大批國內外人士共襄盛舉,透過影像、創作、藝術讓生態保育更貼近民眾生活。

然而這樣的成功經驗也非一蹴可幾,關渡自然公園成立之前也長期面對土壤鹽化、工業及家庭廢水的汙染、大型垃圾及鋼筋廢土隨意亂棄等問題,造成每年冬季上萬隻候鳥來台過冬的場景漸漸消失。為避免狀況持續惡化,從1980年起就陸續有保育人士發聲,在各界民間團體四處奔走爭取之下,最終成立「關渡自然公園」。

但成立之後才是困難的開始,大量的垃圾、整地、復育工作量龐大,非單一民間組織可以負荷,加上「自負盈虧」的模式常造成經費上的缺口,因此關渡自然公園藉由民間企業募款及招募無數名義工,在教育解說或行政活動上得到許多協助,也間接凝聚了社區居民的感情及共識,讓社區居民願意共同攜手守護這片淨土,「公民參與」可說是關渡自然公園最大的資產。

關渡自然公園無疑撐起了人與自然共好的平台,為都市生態公園立下最佳的示範。

關渡自然公園義工解說  
照片來源:關渡自然公園官網

生態公園對於「人」及「動植物」的重要性

從關渡自然公園的經驗來看,公園作為都市中少存的綠地開放空間,除了提供生活在都市的人們休憩運動、交流交際及接觸自然的機會外,他其實還扮演著生物棲地、跳島及廊道的角色,尤其在綠地日益破碎的都市裡,更顯重要。這說明了公園所服務的使用者不僅只有人類,更包含著其他動植物。因此近年在都市公園的設計上除了將人的使用需求考量在內外,亦強調為整個「生態系統服務(Ecosystem services)」做設計,而生態系統服務的意涵指的是「在地球所孕育的生態系中,人類從中直接或間接獲得的福利(服務)」,簡單可分為四大服務:

  1. 支持服務(Supporting):維持生態系統運作的關鍵,是所有服務的基礎,包含營養循環、水循環、地利維持、生物棲息地及生物多樣性等。
  2. 調節服務(Regulating):提供調整調節及降低災害衝擊的能力,而在都市公園的益處就是扮演微氣候的調節、噪音減緩、水患治理、雨水逕流淨化等。
  3. 供給服務(Provisioning):所有自然物質的供給,包含食物、木材、石油、礦物等,而都市公園在近期提倡的都市食物森林就是最明顯的例子。
  4. 文化服務(Cultural):是四個服務中,人們獲得最有感的服務,包含休閒娛樂、身心靈放鬆、環境教育、藝術創作、美學欣賞、創造地方認同感等。

雖然概念是從人類的福祉出發,但更強調「整個生態基盤要好人類才會好」的核心價值,因此這四個服務面相環環相扣缺一不可,如此才能構成健康的土地、健康的生物及健康的人類。而都市公園綠地作為都市居民最近能接觸自然生態單元及場域,在規劃設計上,除了考量文化服務滿足人的使用需求外,更須著重加強在其他三個面向的服務,思考如何營造生態化的公園、提供多樣的棲地環境及增加生物多樣性的比例,最終在文化服務上也能有更多元的選擇,也能直接回饋及增加居民的福祉。

生態系統服務面向圖 
照片來源:FRESHWATER Watch

生態公園經營上的考驗

近期開放的台北永春陂濕地公園和即將開工的桃園大湳森林公園,皆已開始嘗試將「生態系統服務設計」的概念落實在都會公園中,然而一個自然生態公園的成敗,除了在規劃設計階段能多點生態考量外,關鍵則在於施工完成後的「維護管理階段」,雖名為生態公園,但畢竟還是以人為營造為基底所發展的生態系統,與完全自然生態演替的環境還是有所差別,除了須面臨生態池的水質狀況、外來種的入侵及不當放生、蚊子肆意滋長等一般常見問題外,也多了幾分考驗,包含:

生態保育與使用行為的兩難

一個生態系完整的生態公園,生物種類多樣的情況下,難免會與人的使用行為有所衝突,例如生態保育限縮了居民能使用的活動空間及時間、活動內容也需選擇低強度低噪音的性質、生態公園常有蛇蜂出沒將危及居民安全等等,在在都顯示管理上的重要性,若維護管理成效不彰,常與人們的使用需求大相逕庭,將導致多數居民寧可選擇改回簡單的草皮公園及罐頭設施,如此一來規劃設計的生態考量都將打回原點。

維護管理主管機關缺乏人力及相關背景知識

綜觀目前各縣市政府執行公園維護管理多回到養護工程處或相關科室,但多數養護單位的業務職掌皆以通用性高之硬體設施的維護為主,特殊性較高或非硬體設施的部分則較少列在管理單位的維護事項裡,生態維管就是其中一個例子,原因大致可分為兩個部分,第一,生態維護需要長時間且定點的觀察及監測,以現有硬體設施維護就佔據了承辦人員大部分的時間及工作項目,較難有多餘的心力做需長時間的維護事項,第二,生態維管需具備一定的生態知識及觀念,然而承辦人員甚至委外的維管廠商之養成背景及專業多與生態無關,這都增加了政府執行生態公園維管上的難度,因此目前台灣大部分的自然生態公園多以接受認養、委託民間單位或NGO組織協助維護管理,例如鳥松濕地公園、關渡自然公園等,以維持自然生態公園的運作及品質。

不對等的契約內容,減少民間參與之意願

委託民間單位或NGO組織協助維護管理雖看是兩全其美的方法,能兼顧維護管理及環境教育,然而早期各政府多以簽訂公園「認養契約」的方式交由民間單位認養,契約內容則以政府(甲方)擬定認養的範圍及維護事項,民間單位(乙方)僅能照單全收,且所有維護費用多由乙方自行吸收,自我奉獻的契約模式常造成民間單位財務負擔過重,就算有心做好維護管理,但長久下來也無力支撐這龐大的開銷,權利與義務不對等的契約內容將扼殺了民間單位參與公共事務的美意。

我們可以怎麼做?

公、私部門需由建立「夥伴關係」開始

為改善不對等的關係,荒野保護協會自2019年開始與台北市政府工務局公園路燈工程管理處(以下簡稱公園處),簽訂富陽自然生態公園「合作備忘錄」,以代替長久制式的認養契約,盡可能打破甲乙方、上對下的關係,而是以對等的「夥伴關係」建立新的合作模式,備忘錄的內容則是雙方共同擬定維護管理事項,而維管費用則是採共同負擔制,台北市政府公園處需編列經費負責硬體設施部分,包含常態性使用的維護機具等,荒野保護協會則負責棲地維護等軟體及人事費用,行政程序減少及財務壓力降低後,除了既有的生態維護及管理,將有更多心力專注在推動生態保育、復育及教育等相關工作。

訂定「自然生態公園管理自治條例」

除了有對等的合作機制外,自然生態公園還需有相對應的管理規範,才能降低生態保育與使用行為上的衝突,更能有效落實生態維護的工作事項。然而目前各縣市所訂定的公園管理自治條例,都是從「人」的角度出發,以硬體設施的管理及行為上的規範為主,並沒有將生物的生存權利及環境列入考量,對於生態棲地的維護及管理更無相關規定,未來都將增加衝突的頻率。

因此,荒野保護協會在2017年以「你的公園我的家」為口號,舉辦一系列的生態導覽活動與在地志工培訓課程,藉由實地探訪豐富生態,檢視現行公園管理的問題,並於同年催生台北市《自然生態公園管理自治條例》草案,目前已送入台北市議會審議,草案中提到自然生態公園需進行「分區管理」,除保障居民的使用權益外,也降低人為活動對重要生物棲地的干擾,讓動植物等使用者也可以在公園內自在生長,大幅降低發生衝突的可能。因此將公園按照保護程度區分為「核心區」、「緩衝區」、「一般利用區」三區。

  • 核心區:規劃設計前須進行詳實的生態資源調查,繪製生態情報圖,將公園內重要的生物棲地圈起,作為生物們不受人為干擾的安心居所。
  • 緩衝區:核心區外側,人們在此可以進行較低度干擾的活動,如自然觀察、生態教學與研究等。
  • 一般利用區:遠離核心區的地帶,規劃如同現行一般公園,可滿足民眾一般休閒需求,如晨間運動的場地等。

此法案若成功通過,將首次整合各行政部門在自然生態公園環境保護上的權限與責任,成為全國具指標性的行政法規。然而新法案的立法通常需花上好幾年的時間,因此還需仰賴公民的參與及監督,促使法案能順利通過。

「公民參與」才是公園永續經營的關鍵

社區居民比起政府單位或維護管理單位,是最常進出公園的使用者,公園內的一動一靜,哪裡壞掉哪裡出狀況,社區居民最能掌握第一手消息,因此公園的維護管理應結合公民參與機制才能永續經營,而公民參與可分為兩階段落實:

  • 規劃設計階段前期:

公民參與的時間點應拉回到規劃設計階段就廣納居民意見,並與居民說明自然生態公園的重要性及分區管理的必要,若能帶居民實際走讀基地人文生態紋理,更有助於居民了解整體脈絡及需保護之標的。這階段的公民參與不僅能讓規劃設計更符合居民使用需求外,也讓居民認知公園使用者除了人,還有許多美麗的生命共同在公園裡生活,設計上也須將其他使用者(動植物)的需求涵蓋在內,唯有更多的認識與接觸,才會對公園產生認同感及責任感,自然生態公園的生命才能延續的長久。

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  • 規劃設計階段後期~維護管理階段:

在民間單位認養公園的過程中,常面臨人力不足的問題,因此在規劃設計階段後期,政府單位應開始籌畫找尋適合的維護管理單位進場,並搭配解說導覽志工培訓,邀請附近居民參與受訓,讓公園完工進入維護管理階段時,政府單位、規劃設計單位、維護管理單位及附近居民能建立有效的溝通平台,一方面維護管理單位能參與並了解規劃設計的方向,使後續維護管理能順利執行,另一方面,解說導覽志工的培訓也能解決維護管理單位人力不足的問題,並加深居民對於我家旁邊有個自然生態公園而感到驕傲。也唯有培訓當地居民,當維護管理單位退場或更換的時候,社區居民也有能力協助管理,真正落實公民參與公共事務的精神。




封面照片:一心


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劉長青

地景設計師,在自然中找到自己及可能,於是跟隨著山林學習,在人跟自然的關係中,尋找答案。

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