台南:惡夢交通之城的宜居路

文/黃泓文(國立台灣大學政治研究所碩士生)

宜居城市交通

一個宜居城市的交通會是什麼樣子?聯合國永續發展目標(SDGs)給予一個具有安全、包容性、韌性的永續城市的交通提出目標「11.2:在2030年以前,為所有人提供安全、可負擔、可及的永續交通運輸系統,藉由擴大提供大眾運輸,並特別關注處境脆弱者、婦女、兒童、身心障礙人士與年長者,以改善道路安全。」其中,大眾運輸系統是關鍵。

20世紀的城市發展,多以汽車為主導,因此道路的闢建與擴張是常見的城市景觀,也常被視為是政績的表現。隨著汽車的普及,交通越來越壅塞。一般的看法會認為拓寬或開闢新道路就能解決問題。但研究指出,新的道路供給往往在原先運輸量以外,產生了更多依賴私有運具的額外交通(generated traffic),造成許多外部成本[1],如交通壅塞、公共空間的消耗、低效率與空氣汙染等負面效果。此外,一個城市若主要依賴汽車作為主要移動工具,也隱含著此移動模式的門檻與公平性問題。

新增道路供給通常是開始產生「依賴汽車循環」(cycle of automobile dependency)的第一步。延伸的路網產生更長的汽車移動距離,同時也將排擠了其他與汽車競爭的交通模式,例如大眾運輸、自行車與步行。製造更多汽車移動里程的同時,都市蔓延與郊區化伴隨發生。使汽車移動成為需求,又進入將製造更多汽車交通的惡性循環。這是為何波哥大前市長恩里克·佩納羅薩(Enrique Peñalosa)在任內推動公車捷運系統的原因,旨在減少城市馬路的車流,改善波哥大的交通。他說:「一座進步的城市不是讓窮人也能開車,而是讓有錢人也在搭乘大眾運輸工具。

交通空間足跡(Transport spatial footprint)是用來衡量都市在交通用途上分配多少面積的一項指標,可以評估不同交通模式造成的經濟效益影響與生態足跡。城市使用的交通空間佔有的面積乘上單位面積的價值,將得到交通對經濟效益的影響;生態足跡則是以需要增加多少森林,以抵銷因為交通所造成的碳排放。從生態的角度而言,因為空間的資源稀缺,運輸空間佔有面積必須最有效率的使用;從經濟效益層面,最佳效率的空間使用能夠創造最大經濟效益;而從社會經濟的角度,因為汽車的使用具有一定門檻、也以男性使用者居多,交通空間佔有面積則提供了市民使用都市空間分配公平性的分析基礎。簡言之,在相同的運輸量下,大眾運輸、步行與自行車是比汽車更具空間效益的移動方式。

下表是不同研究中顯示法國與德國幾個城市中,交通空間佔有都市面積的比率,以及其中特別是給汽車專用的比率,可以清楚呈現汽車在都市交通模式中佔主導地位,並消耗了許多都市空間。

交通用途佔都市空間比例交通用途空間中汽車專用比例
7個法國中型城市(2007)10~25%
巴黎(2008)27%57%
德國佛萊堡(2016)19%55%
表一: 交通空間佔用都市面積比例 / 其中汽車專用比例表格,資料來源:TransportShaker[2]
圖一: 相同運輸量下,不同交通運輸工具所需使用的空間比較
圖片來源:TransportShaker[3]

對汽車導向發展的省思,讓人們開始意識到最基礎的移動方式——步行備受遺忘與壓迫,強調人行路權的人本交通概念也逐漸普及。但注重人性需求的概念其實早在1950年代,珍雅各(Jane Jacobs)就反對當時信奉現代主義的紐約都市規劃師羅伯·摩斯(Robert Moses)以汽車為中心、開闢高速公路貫穿都市的主張;而注重以人為本的人性尺度城市,她於1961年出版的《偉大城市的誕生與衰亡》重視人行道的功能,除了提供行走之外,良好的人行道也是街道生活發生的重要地點。

現在的臺南交通

天下雜誌2019年幸福城市調查,臺南市在交通的三項負面指標中,大幅領先六都組與全國的其他縣市。核對統計資料可發現,臺南市在2018年交通事故30日內死傷人數與2017年同期比較,幾乎每項統計都成長將近一倍,甚至在2018年各縣市30日內死亡人數高居全國最高,以平均的每十萬人死傷數來看,臺南在2018年與2019年也都是全國最高。雖然截至2020年3月可查詢的到的統計有略微下降,但交通混亂,讓居民與觀光客身處高風險是不爭的事實。即使擁有古蹟、有形與無形的文化資產,和令人稱羨的美食,但各式各樣的交通問題,使得臺南的宜居性大打折扣,移動帶來的不便與風險,也讓臺南離葉石濤口中那個「適合人們作夢、幹活、戀愛、結婚、悠然過活的地方」越來越遠。

近幾年臺南觀光熱門,吸引許多遊客假日造訪,不過遊客形成的交通流量終究是暫時且變動的。從擁有的機動車輛數,可以看到人均擁有高比例的私有運具,可能才是關鍵問題。從臺南市主計處發布《104年機動車輛及停車格概況》分析報告中,2006-2015年間臺南市機動車輛增加4.64%,雖然低於全國平均5.39%,但高於統計期間臺南市的人口成長幅度1.01%,增加最快的車種都以小客車最多。但如果以平均每百人擁有機動車輛數檢視,臺南市平均每百人機動車輛數比全國多達10輛以上。

表二、臺南市 / 全國每百人擁有機動車輛數變化(民國95年至104年)
圖片來源:臺南市政府主計處《104年機動車輛及停車格概況統計應用分析報告》

臺南市的公共運輸市占率在2016年交通部統計中只有6.7%,遠低於全國平均18.1%;私人運具市佔率則高達83.7%,高於全國70.6%。面對私有運具的擴張,《104年機動車輛及停車格概況》指出臺南市自2006-2015年道路面積成長高達17.76%,使每千平方公尺道路平均承載機動車輛數從36.53輛減少為32.46輛,「顯示本市積極開拓道路以減少道路承載壓力,改善交通壅塞情形」;並且自2012-2015年,汽車停車格增加幅度大於已登記汽車數量增加幅度,「顯示本市積極開闢新增停車格,以改善本市整體停車狀況」。

本文前述當道路供給增加,將產生額外私有運具交通。根據交通部機動車輛登記數,臺南市機動車輛與去年同期的增減率在2017年以後超越全國平均的速度成長。

表三、臺南市 / 全國機動車輛登記數年增減率變化(民國105年至109年5月)
資料來源:交通部統計查詢網-機動車輛登記數

市府選擇積極開拓道路與停車格,顯然回復到汽車導向上,與人本交通背道而馳。其實以台灣現況,除了參照國外案例之外,我們很難想像人性尺度的人本交通街道會是什麼樣子,多年來強調私有運具交通、管制浮濫與執法不力,再加上國家交通官僚灌輸人民的交通觀念與備受爭議的道路設計,實際上路法規等往往只有參考、宣示意味,板金才是真理,導致大車逼小車、小車逼機車、機車逼行人的狀況層出不窮。

臺南的大眾運輸

雖然臺南大眾運輸使用率的統計數據並不好看,然而市府與市民似乎將希望寄託於鐵路地下化與興建捷運這兩個明星級的公共建設上,筆者並不反對興建都市交通建設可能是改善都市交通的一個解方,但對由兩個指標性交通建設就能拯救臺南的交通保有疑慮。

臺南鐵路地下化預計花費將近300億,讓舊市區中8.23公里的鐵道地下化,預期效益在於消除鐵路沿線兩側地區發展阻礙,並改善沿線9處平交道造成的交通問題。另一方面,2017年GPS製造商Tom Tom公布臺南為全球最會塞車的25個城市中的第9名,當時網頁顯示臺南最壅塞的路段為為北門路一段、二段及民族路一段。而交通局發布澄清新聞,局長林炎成表示:「臺南的瓶頸交通路段不在北門路及民族路……民眾感受的交通瓶頸路段原先在仁德交流道……已獲得改善。」、「市中心因鐵路貫穿造成平交道阻礙交通問題,交通局已透過幹道號誌連鎖、火車站前圓環動線調整及加強停車供給與管理等方向改善,目前火車站周邊交通狀況已有明顯改善。」顯示火車站周邊的交通能夠透過地下化以外的方式進行改善,而且時任交通局長也不認為鐵路沿線是臺南交通瓶頸,甚至北門路與民族路口並沒有平交道、火車站前圓環也不是平交道地點。

從道路安全的角度檢視鐵路地下化,在《用數據看臺南:道路潛藏危機地圖》裡,臺南常發生交通事故的路段也不在鐵道沿線的9個平交道上,雖然經過平交道偶而需要等火車,但是否值得花300億改善可以經由其他方式改善的「交通問題」,並達成消除鐵路沿線兩側地區發展阻礙呢?

圖二、臺南舊市區交通事故發生位置與頻率分布
圖片來源:《用數據看臺南:道路潛藏危機地圖》

名為臺南先進運輸系統的臺南捷運,計畫由藍線第一期開始興建,可行性報告於2018年底獲得行政院核定,預算約為185億。該路線是否能產生足夠效益,已有南鐵自救會陳致曉根據可行性評估報告書內預測資料撰文,對鄰近道路交通量影響只有微幅改善,日運量也僅3.2萬人次,是高雄捷運運量的零頭不到。

再者藍線第一期的路線與目前市區公車15路(15路公車目前每小時約2-3班)有高度重疊,不禁讓人懷疑在原有日運量853人次的公車路線上蓋一條捷運,能否有效讓運量提高到3.2萬人次。如果真有需求,密集現有公車班次、或更激進的設置公車專用道、甚至改成公車捷運系統(BRT)未必不能達到規劃中捷運路線的目的。以BRT運行的始祖庫里奇巴市(Curitiba)為例,其2009年開始營運的綠線長度為9.4公里,接近於藍線第一期的8.6公里,花費約20億(2012年)[4],是臺南藍線第一期預算的1/9。

圖三、臺南捷運第一期藍線預定路線圖
圖片來源:臺南市先進運輸(大眾捷運)系統第一期藍線可行性研究報告(合訂本)
圖四、大臺南公車15路路線圖
圖片來源:大臺南公車

目前的鐵路地下化與捷運規劃,雖屬重量級的大眾運輸公共建設,卻沒有明顯的大眾運輸導向,配合的公車路網、行人與自行車友善的街道設計,銜接大眾運輸與目的地的最後一哩路都還在原地踏步,即使鐵路地下化完工了,捷運路網也建設完成,但步行或騎自行車的最後一哩路卻仍是危機四伏、公車一個小時才來2班,大家願意選擇大眾運輸嗎?

巴塞隆納的超級街廓實驗

完全顛覆現有交通的陣痛也許過於劇烈,但局部性的嘗試未嘗不能發生。西班牙巴塞隆納為解決汽車造成空氣汙染、車禍的問題,並提供更多友善行人與自行車的空間,提出了超級街廓(superblocks)的概念。

超級街廓是將9個巴塞隆納現有的城市網格狀街廓形成一個大型的九宮格街廓,汽車只能在九宮格外行駛,街廓外的道路設置公車路線,接送放棄駕駛私人車輛的居民。行駛於九宮格內的汽車必須遵守10公里的速限,並只限於居民、大眾運輸、貨運車輛與緊急事件使用。

圖五、巴塞隆納超級街廓示意圖
圖片來源:Barcelona Architecture Walks: Barcelona superblocks[5]

超級街廓旨在解決巴塞隆納長年困擾的空氣汙染問題,限制汽車進入以減緩超級街廓內部的空氣汙染,沒有車行交通的開放街道擴大了人行空間,也提供街道家具使之成為市民生活的重要場所,超級街廓營造讓行人與自行車舒適的交通環境,也增加了街廓居民使用大眾運輸的意願,居民的停車需求則由地下停車場提供。

即使如此的局部性嘗試也存在反對的聲音,有些超級街廓的居民希望能夠開自己的車回家,並停在家門口;有些商家則擔心車行交通的消失可能影響生意;有些人則認為超級街廓的實行,讓某些交通需要改道,增加汽車行程。然而讓汽車交通慢下來正是超級街廓的用意,一方面降低車禍與碰撞風險、另一方面如果不能讓使用汽車的習慣轉換為步行、自行車與大眾運輸,這項嘗試就不會成功。

自2007年以來,巴塞隆納的Gràcia超級街廓增加了10%的步行與30%的自行車移動,也讓街廓內部的汽車駕駛量下降40%,整個超級街廓的汽車駕駛量下降26%。關於車行交通減少影響生意的疑慮,國外研究顯示,移除汽車停車格並設置自行車道後,不大對地方經濟造成影響,在某些地區甚至可以帶來更多收益。

也許臺南哪天能夠嘗試局部性使用超級街廓的實驗也無不可,巴塞隆納超級街廓的範圍大約是400×400公尺,臺南從湯德章紀念公園、台灣文學館、孔廟、林百貨、司法博物館到第一第二美術館的範圍,差不多也是這個大小,附近因為公共空間數量較多,受影響居民數量也較少一些,美術館提供地下停車場,先天條件與巴塞隆納的超級街廓相距不遠。

這裡也是觀光客最常造訪的地區之一,搭乘大眾運輸到達後,在一個步行可及的範圍內,雜揉古典與現代的氣息,與周邊的小吃商家,逛個一天半天,途中不必擔心汽機車的衝突、打擾與空氣噪音汙染,也許在冬天天氣涼爽時,能夠成為臺南市市區內另類的空氣品質淨化區。

圖六、假想臺南實行超級街廓範圍之一
地圖資訊來源:Google 地圖,筆者繪製標示
圖七、假想臺南實行超級街廓範圍擴大周邊路段版本
地圖資訊來源:Google 地圖,筆者繪製標示

超級街廓不是解決城市交通的唯一解答,但可以是邁向另一種交通模式的嘗試,試著創造友善行人與自行車的環境、試著讓街道的使用從適合汽車行駛轉變為適合人們生活、試著讓道路平權、讓人本交通回到城市、試著提倡大眾運輸,在一個廣大的城市中,只是一項微小的嘗試。

如果嘗試能成功,如果能把人本交通推及到城市各個角落,也許就離「為所有人提供安全、可負擔、可及的永續交通運輸系統,特別關注處境脆弱者、婦女、兒童、身心障礙人士與年長者,改善道路安全」的目標不遠了。或許在過去歷史發展中,臺南曾有接近人本交通的時刻,在下圖臺南中正路新舊照片的比較中,雖然車輛數不可同日而語,但道路對行人的友善程度,絕對不是現在臺南日常交通所呈現的汽車霸權。對臺南交通願景的期待,最後可能在於高架的單軌捷運、也不一定是看不見鐵軌的鐵路,而可能只是希望能夠讓臺南持續成為那個「悠然過活的地方」。

圖八、臺南中正路新舊照片對比
圖片來源:Facebook 粉絲專頁:南廠 水門宮[6]

參考資料:

天下雜誌2019幸福城市(2019)
交通部168交通安全入口網,資料引用:https://168.motc.gov.tw/
Litman(2019), Generated Traffic and Induced Travel, Victoria Transport Policy Institute
Will(2014), Urban Transportation Spacial Footprint: How Much Space is Used by Transports in the City?, TransportShaker, https://www.transportshaker-wavestone.com/urban-transports-spatial-footprint-much-space-used-transports-city/
珍妮特.薩迪可罕,賽斯.所羅門諾(2018),偉大城市的二次誕生,台北:臉譜。(原著出版年﹕2016年)
自由時報(2017),全球最會塞車的25個城市 台灣這3城市上榜,https://news.ltn.com.tw/news/life/breakingnews/1987302
三立新聞網(2017),超會塞車?臺南市府怒批:瞎子摸象,https://www.setn.com/News.aspx?NewsID=228723
蘋果即時(2017),臺南塞車全球第九 市民諷「只有官員不知道」,https://tw.appledaily.com/life/20170227/4ZIFSSL77ARRHMJXAONV57EELQ/
《104年機動車輛及停車格概況》,臺南市主計處(2016)
《用數據看臺南:道路潛藏危機地圖》,https://www.taiwanstat.com/vp-tainan/traffic_report.html
交通部民眾日常使用運具狀況調查(2016)
臺南市先進運輸(大眾捷運)系統第一期藍線可行性研究報告(核定本)
Development ASIA, What the World’s First Bus Rapid Transit System Can Teach Us(2016)
交通部統計查詢網-機動車輛登記數
O’Sullivan(2017), Barcelona’s Car-Taming ‘Superblocks’ Meet Resistance, Bloomberg CityLab, https://www.bloomberg.com/news/articles/2017-01-20/barcelona-s-superblocks-expand-but-face-protests
Facebook 粉絲專頁:南廠 水門宮,https://www.facebook.com/487886884575148/photos/a.842317505798749/1029440403753124/?type=3&theater


[1] Litman(2019), Generated Traffic and Induced Travel, Victoria Transport Policy Institute

[2] Will(2014), Urban Transportation Spacial Footprint: How Much Space is Used by Transports in the City?, TransportShaker, https://www.transportshaker-wavestone.com/urban-transports-spatial-footprint-much-space-used-transports-city/

[3] Will(2014), Urban Transportation Spacial Footprint: How Much Space is Used by Transports in the City?, TransportShaker

[4] Development ASIA, What the World’s First Bus Rapid Transit System Can Teach Us(2016)

[5] https://barcelonarchitecturewalks.com/barcelona-superblocks/

[6] https://www.facebook.com/487886884575148/photos/a.842317505798749/1029440403753124/?type=3&theater

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