騎樓應是人行環境,於法有實、卻執法無力的困境

文:馬路小天使

什麼是騎樓人行道?

《道路交通管理處罰條例》在第3條第3項定義了行人路權「人行道」的內涵。「人行道:指為專供行人通行之騎樓、走廊,及劃設供行人行走之地面道路,與人行天橋及人行地下道。」其中對於行人最便利通行、分佈也最廣的,是騎樓、走廊,及劃設供行人行走之地面道路;標線型人行道亦屬之。

我們從內政部營建署《都市人本交通道路規劃設計手冊》的圖示,與規範行人路權的《道路交通管理處罰條例》第3條第3項相對照,可清楚得知它們配置在道路平面中的位置。(註1)

騎樓人行道的前世:建築與法規起源

清領時期

臺灣建築設置騎樓,較早的記錄,是清朝嘉慶7年(西元1802年)的大龍峒四十四坎街屋落成,留設騎樓。即今台北巿哈密街;位於保安宮的西側。

1885年,劉銘傳被清朝派為臺灣巡府,「組織來自江浙地區的商人成立興市公司,興建商店,這些由富商投資建築的新街,採用相同格局的店面,完工後再販賣或租賃出去。這些建築物的每間店面都有「亭仔腳」(騎樓),「亭仔腳」外有排水溝,馬路則由政府出資以條石和卵石砌築,甚至可見其洩水波面,此外還裝設電燈,開鑿新式公共水井。」(註2)

日治時期

1895年清日甲午戰爭,臺灣因清朝戰敗,將臺灣割讓給日本,展開臺灣為日本統治的臺灣「日治時期」。「日本人在接收臺灣時,遇臺灣人民抵抗,發生『乙末戰爭』;日軍傷亡頗重,但大部分不是作戰傷亡,而是感染瘧疾、鼠疫等疾病,這件事讓日本當局深感臺灣衛生條件之惡劣,認為應最優先處理。清代台北城內家家戶戶取用井水,街道兩側沒有排水溝,家用汙水甚至糞尿經常潑灑在門前,髒亂不堪。日本當局因此首先在城內的府前街、府後街、北門街設立下水道,以改善排水功能、確保衛生。」(註3)臺灣總督府發佈以衛生為本位的《臺灣家屋建築規則》,規定臨道路之家屋,必須設有檐庇之步道(亭仔腳)(1900年),利用建築解決衛生問題。1900年8月總督府發佈律令第14號《臺灣家屋建築規則》,1900年10月發佈府令第81號《臺灣家屋建築章程施行細則》。亭仔腳雖然於清末已經出現,但是法制化並落實是在日治之後。(註4)

1930年,新竹街升格為市,置市役所,是新竹設市之始。1930年3月25日,新竹警察署發佈《市民!!要覺醒呢》之警務政令,宣導「亭仔腳是公道也」(註5);為騎樓是臺灣人行道原型的具體史料依據。1936年臺灣總督府公布《臺灣都市計畫令》,規定沿行政官廳所指定道路建築之建築物,應設置騎樓或類似設備;這項規定至今仍然延用。

騎樓人行道的今生:中央統一技術指導、地方管理因地制宜

1945年二次世界大戰結束,日本戰敗,中華民國接收臺灣為中華民國領土。中華民國治台於2020年,已75年。從各項立法可知,政府對於騎樓人行道的治理準則、保障行人路權、人權的精神依循,並依此成為國家城巿進步和發展的基礎。

《建築法》(=> 地方《建築管理自治條例》
=> 地方《都市計畫區騎樓設置標準》
____(地方《騎樓及無遮簷人行道設置標準》))
《都市計畫法》
《市區道路條例》《市區道路及附屬工程設計標準》
《臺灣省建築管理規則》
《道路交通管理處罰條例》
《道路交通標誌標線號誌設置規則》
《道路交通安全規則》
《土地稅法》
《廢棄物清理法》
《建築技術規則》
《殘障福利法》=>《身心障礙者權益保障法》
《地方制度法》( <=《省縣自治法(民國83年制定)》、《直轄市自治法 (民國83年制定) 》 )
《司法院大法官釋字第564號》
《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》

以下臚列早期至現今,與騎樓人行道相關之法律法規及函釋。詳製表

《臺灣騎樓人行道相關之法律法規函釋/條文內容/法律演進》

立法年代與期間/法規名稱
民國27年12月26日國民政府《建築法》
民國28年6月8日國民政府《都市計畫法》
民國54年1月中央《市區道路條例》
民國54年地方臺灣省政府《臺灣省建築管理規則》
民國57年1月24日中央首訂《道路交通管理處罰條例》
民國63年2月15日內政部台內營字第573693號令《建築技術規則》
民國63年中央《廢棄物清理法》
民國66年7月中央《土地稅法》
民國69年中央《殘障福利法》
民國70年中央函示依法取締
民國84年06月09日中央《公寓大廈管理條例》
民國88年1月中央《地方制度法》
民國92年司法院大法官釋字第564號
民國98年4月22日中央《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》

亭仔腳是公道也,騎樓是臺灣人行道的原型

臺灣自日治時期之「巿區改正」及至民國後之都巿計畫,騎樓之設置,均有公共衛生、公共安全、公共防火、公共防震、公眾通行之必要理由;政府提供建蔽容積獎勵、房屋稅地價稅等稅賦優惠,諸多誘因作為條件交換,鼓勵設置騎樓,並要求騎樓必須供公眾通行。

「騎樓之設置除可提供人行避免日曬雨淋之苦以及有一舒適步行空間外,亦能維持道路交通之通暢,避免人車爭道,尤其在商業地區設置騎樓更能活絡商業活動及增加商業活動機能;依直轄市、縣(市) 政府建築管理規則對於不同使用分區及臨接一定寬度以上之道路時,得規定須設置騎樓或退縮為無遮簷人行道。另於建築技術規則建築設計施工篇第13節亦就騎樓及無遮簷人行道之寬度及構造詳予規範。至各縣市政府則可依實際情形分別訂定騎樓或無遮簷人行道設置標準。」(註6)

「亭仔腳是公道也」,騎樓是臺灣人行道的原型。臺北巿擁有全臺灣最早的騎樓建築,現代法規也依循優良的建築特設,要求商業區設騎樓。在政府的鼓勵與建蔽率法規優惠下設騎樓,建商有利可圖,於是轉瞬間臺北市稍寬點的道路兩側都佈滿了騎樓和店面,即使有些住宅區也一樣。騎樓提供日曬雨淋的保護,充分呼應了臺北氣候。騎樓也提供了臺北所欠缺的人行空間,形成公私空間的過渡,提供都市動線也為沿街店面提供了客源。(註7)

各地公寓大廈管理委員會積極依法管理,淨空騎樓,還行人路權。

公眾利益與私人使用空間的交界,騎樓有其法規限制的責任義務

騎樓是都市計畫建築精密計算條件交換的結果;既滿足私人權益,也成全公益。地政登記制度,騎樓之所有權雖登記為私有,騎樓之所有權附屬於建物;然而,依法,建物完成之時,各項與政府優惠條件交換亦隨同完成,騎樓之使用權已專屬公眾通行,即為專屬行人通行;騎樓不得設置任何障礙物,遑論停放車輛或出租擺攤等。

建商住戶屋主依規定設計建物,取得建築執照,並於建造完成後取得使用執照,則建商住戶屋主即當然應依法令規定使用建物;建商住戶屋主心知肚明;騎樓之法令規定明確,法令規定騎樓係供公眾通行使用,建物設計騎樓有多寛,建商住戶屋主即必須提供原設計之寛度供公眾通行使用。此項,中央法規已明確規定,透明開放,國人可查可遵循。房地買賣無論轉幾手,權利義務亦一脈相承。

「民眾為增加房屋使用空間,常將自家騎樓築牆加裝鐵門,或將騎樓房屋供設攤營業使用,擺放與營業不可分離之生財器具;此不僅因防礙公共通行,將受道路交通管理處罰條例之處罰;且因已不符合供公共通行的減免原則,所以不能減免房屋稅及地價稅。」(註8)政府應依法行政與執法,提供行人安全、舒適、友善之人行環境;稅務課稅、警務開罰、路霸清除、違建拆除;淨空騎樓人行道,恢復騎樓及人行道原有功能。

執法不力的騎樓困境、疊加道交條例的矛盾

騎樓人行道本是供公眾通行,行人專屬的路權;不只整平暢通,必須淨空;然而生活現實,騎樓人行道屢遭違法違規使用占用與違停,障礙重重,除了社會默許彼此佔用空間,更大的問題在於地方政府執法不力,同時法規自身也相互矛盾。

民國九十四年十二月九日,立法院增訂《道路交通管理處罰條例》第九十條之三條文:

在圓環、人行道、交岔路口十公尺內,公路主管機關、市區道路主管機關或警察機關得在不妨害行人通行或行車安全無虞之原則,設置必要之標誌或標線另行規定機器腳踏車、慢車之停車處所。

公路主管機關、市區道路主管機關或警察機關得在不妨害行人通行或行車安全無虞之原則,於人行道設置必要之標誌或標線供慢車行駛。

這個條文讓原先已混雜使用的騎樓,在法規上打開了一個能停車與車行使用的空間,人行道劃停車格、騎樓地定範圍供車輛停放,都有了依據。枉顧行人應是人行道之權利主體、人行道就是行人專用的意義,濫允車輛於騎樓人行道停放,儼然一竿子打翻其他法規對於騎樓空間的管制精神!(註9)

實務觀諸政府對於地方治理的種種亂象,地方政府執法單位警察機關還常以「尚未辦理機車退出騎樓」、「非道路範圍」、「私人土地」、「查無佔用」等種種理由,使霸佔騎樓人行道者「無法可罰」或「有法不管」;令行人於騎樓人行道通行的權利,雪上加霜。

騎樓人行道遭霸佔阻擋,行人無奈走險與車爭道。

還給行人路權,騎樓與人行道應以完整的人行環境來考量設計

照顧弱勢、營造友善無障礙空間,是現代福利國家應盡之義務與責任。「兩公約施行法」第4條規定,政府機關行使職權,應積極促進人權之實現。

而騎樓的困境應該如何解?透過這篇文章,我們想傳達騎樓有其法規的定位,應提供公眾通行的義務。如何溝通、執法、讓出行人環境,需要持續的與大眾溝通。同時,回到都市人本交通道路規劃設計手冊的道路斷面,騎樓與人行道的搭配應如何規劃設計,應視為是一個完整的人行環境來考量,並需要因地制宜的安排。

照顧弱勢,友善環境,長治久安的捷徑。

註1:原圖參:內政部營建署《都市人本交通道路規劃設計手冊》(第二版 2018年11月)
註2:《臺灣營造業百年史》,頁42,2012年11月二版一刷,遠流出版。
註3:徐逸鴻,《圖說日治臺北城》,頁8,2013年10月,貓頭鷹出版。
註4:黃士娟,《建築技術官僚與殖民地經營 1895~1922》,頁124、頁125、頁128,2012年10月,遠流出版。
註5:《市民!!要覺醒呢》。昭和5年(1930)正確使用亭仔腳(騎樓)的台日語政令宣傳,秋惠文庫 Formosa Vintage Museum 藏集。
註6:參:賀士麃,《建築法規導讀》,頁6-3,2014年3月,實力圖書出版。
註7:《臺北建築》,頁12,2017年11月,臺北市建築師公會出版。
註8:騎樓設攤營業或封閉,房屋稅及地價稅不適用減免規定 (2019/1/19 臺中市政府地方稅務局)https://www.tax.taichung.gov.tw/1193460/
 註9:如《建築法》、《都市計畫法》、《市區道路條例》、《臺灣省建築管理規則》、《道路交通管理處罰條例》、《道路交通標誌標線號誌設置規則》、《道路交通安全規則》、《建築技術規則》、《身心障礙者權益保障法》、《司法院大法官釋字第564號》、《市區道路及附屬工程設計標準》、《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》。

《行人權利憲章》國際中文版PDF
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馬路小天使 The Angel On The Way

馬路小天使的願望推動、政府法令措施執行。 初步目標:人行道騎樓全面取締違停、拆除佔用。 中期目標:路邊停車只准單邊停車,行人擺脫被路邊停車雙面夾擊的窘境。 終級目標:路邊全線撤銷停車位、停車格,車輛一律由停車場統整管理並收費;大眾交通運輸系統提供免費接駁服務。

One thought on “騎樓應是人行環境,於法有實、卻執法無力的困境

  1. 如可查詢確認所屬騎樓能不能擺放機車? 住戶在騎樓劃定自家停車空間是否屬於違法

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