後疫情的城市韌性挑戰

文:陳喬琪 台灣環境規劃協會兼任分析師

  新冠肺炎至今已為時一年,不僅在國際上造成秩序的重新洗牌,對各國內部體制及規劃,也因為疫情本身及複合性災害的發生,讓過去治理規劃者對城市有機體所做過的韌性規劃設計,有機會被重新審視。在封城、安全社交距離的規範措施下,擾亂了城市內部原有的流動性,也重新定義了個體間的活動距離、生活習性等,也凸顯了城市空間佈局對於公衛及健康的重要性,如美國舊金山多洛瑞斯公園(Dolores Park)的泡泡措施、奧地利建築團隊Precht所設計的距離公園(Parc de la Distance),都顯示封城之下民眾還需開放空間活動,讓我們再次反思都市綠地不僅有實質減碳、生態的意義,更有助於民眾在封城措施下的生理及心理調劑。

C40城市氣候領導聯盟於2020年5月便發佈重新思考交通模式,強調以人為優先的安全交通以促進經濟復甦及城市的振興規劃(趙家緯,2020);歐洲城市組織(Eurocities)為強化歐盟綠色新政的履行,於2020年10月也共同向歐盟發表公開信,希望歐盟可以投注更多復甦相關資源,使歐盟各城市可在疫情之下,更積極達到減碳65%的目標,其中包含針對歐盟的復甦計畫提出大規模的公共運輸、綠色基礎設施及建築翻修的投資訴求,期望歐盟將經費投資於最需要的地方以實現綠色及公正復甦,並強調是有條件地提供化石燃料密集的部門復甦經費,以達脫碳目標(Alex Godson, 2020)。

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圖一  美國舊金山多洛瑞斯公園(Dolores Park)為防疫而生的泡泡措施

  除了上述短期的城市復甦階段,歷時長久的疫情對城市帶來的衝擊不僅讓民眾的活動方式永久改變外,也可能讓大城市更脆弱或被視為更具風險的場域,以目前經濟活動及體制,是不可能瓦解城市的發展,但城市治理該如何在疫情及氣候危機下走向更具韌性路徑,而非僅在疫情過後短期回彈至舊有狀態?

城市在後疫情時期的獨特性

  新冠肺炎對城市的正面影響包含短期的天空明朗、城市生態恢復等,負面衝擊除短期上造成民眾生活不便、經濟衰退等,更凸顯了長久以來未解的議題,讓城鄉差距、貧窮及環境、減碳議題浮上台面。城市佔各國經濟成長的獨特性,除創造就業、發展創新策略外,也為實現減碳目標的重要關鍵,疫情及氣候衝擊讓我們必須重新檢視人們的居住環境,盤點過去城市治理的優缺點,也讓我們認知到北方國家(global north)及南方國家(global south)在城市規劃上面對氣候及疫情衝擊時的優劣,Hepburn與Stern的報告中指出,在後疫情時期城市低碳轉型不僅有助於因應氣候變遷,還有助於提高韌性程度,為最佳的經濟復甦途徑(Hepburn et al., 2020)。尤其發展中國家正面臨城市快速成長,其城市的減碳或韌性城市規劃,都被視為降低未來面對氣候衝擊脆弱度的重要舉措。因此以人類活動程度最高的城市作為綠色復甦的節點,善用城市資源及組織能力,就能加速整體經濟的復原。

良善的城市治理

  今年的氣候調適峰會(Climate Adaptation Summit)上,有一千個城市簽署共同聲明,提到新冠疫情、氣候變遷及社會不平等的狀況息息相關,因此後疫情時期需要以城市為主導的綠色復甦,聰明的投資及執行韌性政策可以促進經濟復甦、提升氣候及健康調適、並追求公平正義,而這些加入「一千個現正調適城市計畫(1000 Cities Adapt Now)」的城市將遵循五大原則,以達執行氣候調適之際,進行新冠疫情的綠色復甦(GCA, 2021)

  1. 加強和優先考慮城市調適及氣候韌性,並以最脆弱及最貧窮的社區為主;
  2. 提高針對水資源領域具韌性的城市及發展基於自然的解決方案(Nature-based Solution);
  3. 提倡將權力下放及投資城市,並強化協調領導以獲更多的政治影響力及資金;
  4. 強化城市調適的知識和量能,支持具深度、長期和系統變革的伙伴合作;
  5. 以協調和智慧創新、合作夥伴和投資來最大化並加速這個計畫的影響

  C40城市氣候領導聯盟也成立了新冠復原工作小組(Global Mayors COVID-19 Recovery Task Force),建立知識平台來協助決策者在重建時有更好的治理模式,改善公衛、減少不公平現象及針對氣候危機做因應,其中提出九大原則強調城市治理不應一切照舊(business as usual)的恢復、增加好的公共服務、公共投資及社區韌性,並一再強調公平性,以新的技術、新產業及新的工作機會來達到氣候公正,投注資源因應未來潛在衝擊如氣候風險等。六大行動號召建議包含:僅能以綠色政策刺激復甦、致力於公平和包容性的復原、擁護公共交通、優先投資清潔能源、投資具有韌性的城市、結束所有有投資於化石燃料的公共投資等(C40 Cities Climate Leadership Group, 2020a)。

綠色復甦的城市

  新冠肺炎已給各國城市重新啟動的機會,歐洲各大城市積極強化更具氣候調適能力的基礎建設、增加公共場所、創造無車輛通行的街道、修建腳踏車道、翻修老舊建築等。因為疫情封城或宵禁措施的關係,民眾發現近年的城市不同分區造成生活上極大不便,而反思城市空間的配置。鄰近城市(City of proximities)的概念並非新意,過去幾十年已有多位規劃者及學者討論適合步行的城市(walkable city)(Marquet & Miralles-Guasch, 2015),強調以走路可及的距離滿足民眾所需。波特蘭於2015年提出的氣候行動計畫,便以此為構想,規劃2030年達到城內80%的民眾,以步行或騎腳踏車的方式移動來滿足生活基本需求,降低溫室氣體的排放。巴黎市長安•伊達戈(Anne Hidalgo)與治理團隊在2020年競選期間提出的「15分鐘城市」規劃,以空間上的重置來縮小城市中民眾必須的活動範圍,過去的步行城市著重於移動的便利性、步行性及公共服務,「15分鐘城市」全方位考量社區,規劃民眾在15分鐘內,可以步行或腳踏車到達住家、辦公室、學校、文化活動、醫院及公園等(圖二)。Moreno表示過去的智慧城市設計已經在本次疫情暴露了弱點——就算有最先進的技術,民眾面臨生活限制措施時,還是無法滿足生活最基本所需而造成社會及經濟的崩壞。「15分鐘城市」規劃,增加了更多的社會兼容性及韌性,同時減少空污、減少交通的碳排(Moreno et al., 2021)。巴黎因為疫情肆虐,市長伊達戈已著手研擬政策並已於2021年初啟動試驗場域,加速完成「15分鐘城市」的實踐,除此以外,國際上許多城市如墨爾本、米蘭、休士頓、渥太華等,亦開展了滾動式的政策研擬,將步行社區或15分鐘城市作為城市未來規劃(C40 Cities Climate Leadership Group, 2020b)。

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圖二 15分鐘城市構想
資料來源:ParisEnCommun(2020)

  此外,最多城市是利用這個機會改造交通模式,從疫情期間的通勤率下降影響,讓民眾明顯感受到更健康的城市近在咫尺,以步行或腳踏車等作為替代性交通工具也越受歡迎。由於交通量減少,城市也有更好的空氣品質,這正是機會可以一舉改善交通模式減少溫室氣體的排放。因應韓國的綠色新政,首爾市除了執行綠能政策外,也重新規劃智慧綠色交通政策,規劃無車街道、機器人送貨服務等,並增加腳踏車快速專用道系統,以於2030年達到15%的交通工具為腳踏車的目標(OECD, 2020)。其他城市亦展開交通模式的轉型,如倫敦及西雅圖將疫情臨時的交通措施轉化為永久措施,將疫情期間封閉的車道,永久轉換為人行道或腳踏車道;開羅則加速展開大眾運輸的佈建,規劃地鐵於2025年可容納600萬人次(C40, 2020)。而其他數位化及創新科技與現行城市規劃的結合,也有助於通勤人口的掌握及窮困人口的追蹤流動等,更能進一步協助城市調度金錢及物資、降低脆弱度以因應未來氣候的衝擊。

Reset for resilience

  過去我們的韌性城市的規劃重點放於當城市遭受物理性危害時所承受的能力,如遭逢淹水或地震時,如何提高城市耐災能力,但以本次疫情案例來看,城市的韌性規劃,已由因應單一健康議題,擴及至公共衛生、交通、綠地及氣候因應串聯的系統性風險。亞洲城市相較於西方城市,在本次疫情下遭受的衝擊較小,尤其臺灣去年在旱災發生時,因為疫情控制得當,並未造成複合性災害的發生,因此我們的城市轉型規劃也較少受到公眾的檢視,目前除了韓國各城市有明確的綠色復甦計畫,其他城市尚未有大規模的政策研擬。全球的城市都在利用這個機會改善城市,臺灣的城市也應利用機會重新啟動,規劃全面性的韌性措施,尤其是城市開放空間、綠地、交通系統的改善,並提高公私部門及社會合作機會,吸引更多私人投資以縮小融資缺口,協助城市投資綠色基礎建設並重新規劃城市空間,以因應氣候變遷可能帶來的災害。

參考資料

  1. Alex Godson (2020). European cities want more ambitious climate targets.
  2. C40 Cities Climate Leadership Group (2020a). C40 Mayors’Agenda for a Green and JustRecovery.
  3. C40 Cities ClimateLeadership Group (2020b). How to build back better with a 15-minute city.
  4. C40 (2020). Public transport after COVID-19: re-building safe and connected cities.
  5. ParisEn Commun (2020). Parisians will live within a 15-minute radius.
  6. GCA (2021). Joint Statement on Accelerating Climate Adaptation in Cities – 1000 Cities Adapt Now global program.
  7. Hepburn, C., O’Callaghan, B., Stern, N., Stiglitz, J., & Zenghelis, D. (2020).Will COVID-19 fiscal recovery packages accelerate or retard progress on climate change? Oxford Review of Economic Policy, 36(Supplement_1), S359-S381.
  8. Marquet, O., & Miralles-Guasch, C. (2015).The Walkable city and the importance of the proximity environments for Barcelona’s everyday mobility. Cities, 42, 258-266.
  9. Moreno, C., Allam, Z., Chabaud, D., Gall, C., & Pratlong, F. (2021). Introducing the “15-Minute City”: Sustainability, Resilience and Place Identity in Future Post-Pandemic Cities. Smart Cities, 4(1), 93-111.
  10. 趙家緯(2020)。切莫重回舊常態 城市人本交通促進綠色振興。

本文原刊登於 風險社會與政策研究中心,以 CC BY-NC-ND 4.0 釋出授權提供轉載


  • 面對近幾年全球化衝擊,臺灣社會面臨鉅變,帶動整個國家在全球、區域與在地社會的重大轉型挑戰,為因應現代社會的各種環境風險與科技風險問題,於2013年起「風險社會與政策研究中心」正式成立。