國土計畫不能解決的問題

文:吳沅諭

1997年位於汐止山坡地保育區的巨大老丙建——林肯大郡——八棟大樓坍方,至少20人死亡;2008年,在眾人驚呼之中,廬山溫泉綺麗飯店順著洶湧大水沖刷應聲倒下;2009年,莫拉克颱風重創南台灣,小林村在大規模土石崩塌下滅村;災害並不因此停歇,氣候變遷來勢洶洶,2021年台灣面對56年來最嚴重的乾旱,產業與生活都亟需轉變因應……

林肯大郡、廬山綺麗飯店、小林村滅村,極端氣候之下災害未停歇。

面對這些災變,我們到底該如何準備,才能增加調適的籌碼?國土超限利用與違規使用持續發生,民間團體將解方寄託於上位的空間計畫,希望透過國土規劃來解決失序的現況使用。

森林變崩塌地,嘉義縣阿里山鄉太和村檳榔茶園混種極大崩塌山坡(台南社大提供)

好的國土規劃,能解決資源分配不均、縮減城鄉差距與加強國土保育,舉凡地價飆升、缺地、缺水與能源調配等,都與國土規劃息息相關。2015年,在立法院難產20多年的《國土計畫法》終於三讀通過,民間團體滿心期待國土計畫終於能一掃過去《區域計畫法》時期的土地紊亂使用。但地球公民在追蹤國土計畫的六年間,遺憾地發現,再現行制度下,許多國土計劃依然無法解決某些環境問題。

國土計畫之所以眾人期盼,是《國土計畫法》的通過終於讓國土計畫成為最上位的法定空間計畫,相關的法律定性也從「指導」轉變為「遵循」,具有更強的法律強制力;另外,也解決了《區域計畫法》時期存有的「用地變更突破分區管制」制度性問題。與區域計畫時期的「開發許可制」不同,國土計畫之後會透過「使用許可制」,從此避免農業區內開闢大片工業用地;還有,明文要求部門計劃會同空間計畫主管機關規劃,期望解決部門計畫強勢輾壓空間計畫的問題,如著名的苗栗大埔毀田事件。

國土計畫不只是紙上畫畫,是包括水資源、產業、交通、居住、保育所有計畫和空間規劃的競合、協調與決定。傅志男攝

民間團體期待透過有法律指引的國土計劃,能更重新合理分配資源與開發。然而現況下,國土計畫卻仍難以達到合理分配資源的目標,如積極保護重要農業生產環境及基礎設施,避免零星發展,尊重及保存其傳統文化、領域及智慧。

舉例來說,農地違章工廠和礦場,在國土計畫的新時代架構下,都仍以「現況編定」的舊時代邏輯處理,讓工廠與礦區(指礦業法中的礦業權範圍)生生世世地繼續存在,主管礦石開採的《礦業法》與主管農地違章工廠的《工廠管理輔導法》,分別以特別法之姿凌駕國土計畫,破壞完整農地、山林並與傳統領域持續衝突,架空《國土計畫法》永續經營國土的精神,從此來看,部門計劃實然上仍掌握國土的變更大權。

鹿港頂番婆違章工廠散佈農間,農地宛如破布一張。(傅志男攝)

還有,《海岸管理法》雖是特別法,但長期失靈之下,反而造成台灣沿海岸的國土治理真空;另外,使用許可限制了變更產業用地的機會,反而造成各地方政府在未有明確的發展定位下,使勁圈地,保有未來變更用地的可能……

這些環境問題並非不能調適,政府各部會更應該設法思考各方皆能接受的解方,否則國土計畫將會失去本身訂立的意義。從現在開始,國土計畫已經與我們生活密不可分,就在今年4月15日,各縣市國土計畫已經核定,為每一寸國土訂定至少五年以上的發展規劃,在這歷史性的一刻,藉由國土計畫的機制去看看那些目前國土計畫難以解決、但卻不可忽視的「我們國土的議題」。


⨀ 本文為【國土計畫不能解決的問題】系列專題,本專題為眼底城事與地球公民基金會的合作稿件,可以參考系列文章:
1.國土計畫不能解決的問題
2.難以捉摸的承諾:國土計畫產業用地濫劃
⨀ 有關國土空間治理的法制化,可以同步參考環境法律人協會EJA的系列文章:
1.【環境法律人協會EJA】空間政策研究專員的縣市國土計畫追蹤報告
2.【環境法律人協會EJA】國土計畫的下一步,如何轉?怎麼管?


  • 吳沅諭 常常覺得地球要毀滅了,為了保命,加入地球公民成為環境倡議工作者。 email: eva@cet-taiwan.org

6 thoughts on “國土計畫不能解決的問題

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