【環境法律人協會EJA】國土計畫的下一步,如何轉?怎麼管?

文:黃子芸(環境法律人協會)

國土計畫三大規劃階段,目前已完成第二大階段

國土計畫法第45條規範,在國土計畫法實施後,將分為(1)「全國國土計畫公告實施」、(2)「直轄市、縣(市)國土計畫公告實施」、(3)「國土功能分區圖公告」等三階段來落實國土計畫土地使用管理。其中,各直轄市、縣(市)國土計畫已於4月15日核定,並將於4月30日公告實施,宣告國土計畫體制下的規劃作業已到一段落,接下來除了是依據規劃作業成果完成國土功能分區圖的劃設,更重要的是「建立一套能有效引導土地使用行為的土地使用管制系統」,以促成國土規劃成果轉化為得以實現的空間秩序。

國土功能分區就是一張對外的空間配置圖,也規定每個空間的使用規則

若以室內裝修來比喻,在2021年5月前的全國國土計畫與直轄市、縣(市)國土計畫是在決定客廳、餐廳、臥室要放在哪個空間/房間,而2021年5月起,除了將上述的決定畫成一張配置圖供參考外,還須開始討論各個空間的使用規則,以藉由這些使用規則的建立以及落實達到對環境品質把關及維護;像是,客廳可不可以煮火鍋?臥室能不能吃糖果?甚至由既往臥室吃糖果導致的螞蟻叢生狀況,來進一步討論是否繼續開放吃糖果。

土地使用管制的「轉軌」,該如何轉、怎麼管呢?

而許多人會將土地使用管制系統由區域計畫走向國土計畫的這個過程以「轉軌」一詞代稱,倘若如此,那究竟原先的區域計畫的土地使用管制系統走在那條軌道上,未來的國土計畫土地使用管制系統又是一條長成什麼模樣的軌道呢?整體而言該如何轉、怎麼管呢?

非都市土地開發制度的變革。圖片來源: 公聽會簡報

區域計畫「現況凍結」觀點下的土地使用管制

區域計畫法在於1974年公告實施時,被期待以「區域性」的地理特質、資源條件、人口成長及經濟活動等作為考量基礎,以整體規劃方式調節都市與鄉村均衡發展,並避免都市四周農地遭受濫用。因此,於區域計畫法第15條規定,地方政府應按非都市土地分區使用計畫,劃定非都市土地使用分區、編定各種使用地,並在使用地下明定容許使用項目、建蔽率及容積率等土地使用管制規則(可參見非都市土地使用管制規則第二章)。

然而,囿於第一次的使用分區劃定及使用地編定採取了「依據現況」方式辦理,破壞了分區對使用地的指導功能,使非都市土地使用管制走向「現況凍結」的管理邏輯,形成非都市土地使用管制與區域計畫指導的脫節。

區域計畫無規劃之實,卻得以開發的「開發許可制」

區域計畫在引導非都市土地使用行為、避免發展失序的功能都已極度受限的情況下,又於2000年以「配合社會脈動之需,兼顧整體土地使用計畫之落實,建構未來土地使用及土地開發審議體制」為名,增訂非都市土地開發及分區變更、相關審議作業規範等的法源依據。而在非都市土地使用分區、使用地編定經由「開發許可審議」程序、無須顧及既有區域計畫引導即可變更使用的情況下,區域計畫已仿若無引導土地使用行為的效用存在。

國土計畫「計畫引導」觀點下的土地使用管制

國土計畫則是透過各國土功能分區分類的劃設原則(國土法第20條),將土地依自然環境特性、空間佈局中被賦予的角色(如:因應發展需求、城鄉發展願景)劃設為「國土保育地區」、 「海洋資源地區」、「農業發展地區」及「城鄉發展地區」等4大功能分區及分類,並據此製作國土功能分區圖、編定適當使用地(國土法第21條)。

讓計畫引導實際地土地使用的「使用許可」

並且,依據國土功能分區及其分類土地使用原則(國土法第20條)研議「免經國土計畫主管機關同意使用」、「應經國土計畫主管機關同意使用,如達一定規模以上,須申請使用許可」、「不允許使用」等得使用項目(詳可參見各國土功能分區分類容許使用情形-文字表/ OX表),以「計畫引導使用」模式實施管制。

為避免任意地變更,於國土計畫法第24條規範申請使用許可仍不得變更國土功能分區分類,並應採行「合計畫審查」,以藉此限縮任意變更使用的情況。

國土計畫體制透過「計劃引導使用」模式實施管制。圖片來源: 公聽會簡報

建立真正有指導力的上位計劃

其次,國土計畫法第8條規定「國家公園計畫、都市計畫及各目的事業主管機關擬訂之部門計畫,應遵循國土計畫」,並由國土計畫法第16條指示都市計畫應按國土計畫指導辦理都市計畫擬訂或變更、第17條規範各目的事業主管機關擬訂部門計畫應遵循國土計畫指導,且應於先期規劃階段徵詢同級國土主管機關意見;藉此建立「國土計畫之優位」,並強化「計畫引導使用」模式。

此外,為避免一致性管制的僵化,也為給予地方政府因地制宜的規劃及管理彈性,於國土計畫法第23條授權地方主管機關可視地方實際需要另訂管制規則;舉例如苗栗縣在兼顧不影響飲用水水質水源的原則下,放寬農業發展地區第4類內,水質水量保護區範圍的原住民族土地使用項目。

如何轉?怎麼管?有關土地使用管制轉軌的綜合討論

綜觀而言,國土管理體制系統並未經大變動;以往區域計畫下使用分區-使用地-使用項目/強度管制的三層架構,可對照至國土計畫中的功能分區分類-使用地-使用項目/強度管制。但也可看到國土計畫中以功能分區分類為土地使用管理的主體,據以研訂使用項目、弱化使用地編定的方式,確立「計畫引導使用模式」,回應區域計畫與非都市土地使用管制脫鉤、缺乏計畫指導使用等結構性弱點。

然而,有了這些立意良善的制度設計,管理就沒有問題了嗎?

在避免一致性的僵化管制為前提下,授權地方政府另訂因地制宜土地使用管制部分或有其必要;但是否可能因此破壞好不容易才建構的空間秩序?如地方政府以「具生態景觀資源」為由,放寬國土保育區地區及農業發展地區設置遊憩設施使用,,作為環保團體的立場,仍相當地憂心。

針對秩序與彈性的兩難問題,內政部國土計畫審議會已就「地方政府因地制宜土地使用管制」制定審議基準,要求須符合部門政策方向及具體需求、須明訂適用國土功能分區類機空間區位條件、須明訂相關審查程序、須明訂相關配套措施,以求土地使用管制的健全。

此外,國土計畫法雖已明定「國土計畫優位」等原則,用以避免「無須顧及計畫引導的情況」,但部門計畫於先期規劃階段徵詢同級國土計畫主管機關意見的協調作業、都市計畫的指導落實⋯⋯等方法與成效仍有待觀察。而曾於2020年2月行政院送交立院審查的《國土計畫法》部分條文修正草案中放入的「國家重大建設後門條款」,僅是在當時的各界力阻下被擱置,但仍隨時可能重演區域計畫漠視計畫引導的變更使用情形。整體而言,「計畫引導使用」模式是否真能落實,仍是值得後續追蹤觀察的重點事項。

於此同時,在欲減緩區域計畫至國土計畫轉軌期間所可能產生的衝突,並增加可對應性下,已有聽聞第一次的使用地編定將以「轉載」為原則,甲種建築用地轉為建築用地、農牧用地轉為農業生產用地,亦將非都市土地使用管制規則中的容許使用項目對應至國土計畫土地使用管制規則使用項目(對應方式可參見對照表 )。在此情況下,土地使用管制中若無過渡條款,抑或缺乏落日等制度設計,將等同默許國土功能分區分類下的不相容使用,並在就地合法後形成國土管理的破窗效應。如此一來,會否重現區域計畫當年「現況編定」的情境,並又再次危及「引導土地使用行為的土地使用管制系統」的建置,也是關心國土計畫發展的公民團體及個人,無一不擔憂的重要癥結所在。

事實上,《國土計畫土地使用管制規則》仍在草案研擬階段,目前執行進度及相關討論紀錄皆可見於營建署的國土計畫土地使用管制專區。而除本文中所提到的種種擔憂外,還有許多在制度轉軌情境下,既有制度(如丁種建築用地得申請毗連擴大⋯⋯等)是否延續或該如何銜接等問題尚待討論。將來全面執行的國土計畫是否得以翻轉區域計畫的土地管理困境,在法案未發布實施前都未能定論,並仍有努力的空間;也正因如此,《國土計畫土地使用管制規則》及更多的《國土計畫法》子法,都亟需大眾的關注、討論與把關!

  • 黃子芸,誤入環境法律NGO的都計人,環境法律人協會空間政策研究專員。 環境法律人協會(Environmental Jurists Association, 簡稱EJA)是由一群關心環境的法律人所成立的環境法律NGO/NPO,期待透過環境議題的參與及研討,發掘環境法制的缺漏,為台灣的環境永續奠定穩固的基礎,以確保符合世代公平正義的自然生態、經濟及人文環境之永續平衡。