國土計畫下，山還能被挖成一座魚池嗎?

Posted on

文：黃靖庭

圖一：亞洲水泥新城山礦場與礦場下方的聚落（蔡嘉揚攝）

2013年電影「看見台灣」上映後，深山中的礦場模樣第一次映入世人眼中，怵目驚心的畫面，讓礦石開採造成山林破壞的印象深植人心。採礦是把地表的植被、土壤都移除後開挖岩層，可以說是當代極具毀滅性的開發行為之一，採掘後的殘壁只能透過「植生復育」，用數十年、百年的尺度慢慢等待恢復，過程中的風險的掌握與評估付之闕如。

哪裡適合採礦？

雖然礦石開採會造成土地很嚴重的破壞，但在生活中礦產的利用卻無所不在，例如：蓋房子需要使用的水泥、手機螢幕的原料矽、陶瓷碗盤使用的瓷土、公園桌椅常用的蛇紋石等，這些日常所需的用品，原料都是礦產，因此人類的生活是需要採礦的，我們該問的問題是：在哪裡採？

理想上，避開「易致災的高風險地區、有人居住的聚落、珍貴野生動植物的棲地、對當地居民生存極為關鍵的水源地」等環境敏感地區是大原則，期待透過國家尺度的空間計畫來指認「可以且適合採礦的區域」，但實務上卻非常複雜與艱難。

在說明如何複雜與艱難之前，必須先說明採礦的申請流程和法律上的幾個名詞。首先，開發方必須先取得「具有空間範圍和時間年限的礦業權」，在此礦業權範圍中將欲採礦的土地申請成為「礦業用地」，得到許可後才能採礦，若礦業權到期則需要透過「展限」來延長期限，最長一次是核准20年。

圖二：礦業權與礦業用地示意圖（來源：地球公民基金會）

國土計畫法中的探採礦

依經濟部礦務局2021年3月18日的統計資料，目前全台灣有148個礦業權，面積約38115.2公頃，礦業用地面積約1387.7公頃，主要分布在3個鄉鎮，其中花蓮有58個、宜蘭有34個、苗栗有27個。若依目前各縣市公告的國土功能分區，陸地上的礦業權（扣除石油天然氣礦種）位於國土保育區約15147.4公頃(75.9%）、海洋資源區約2公頃（0%）、農業發展區約4074.8公頃(20.4%)、城鄉發展區約232公頃（1.2%)、未定分區的則有504.6公頃（2.5%)。

圖三：國土功能分區分類（圖片來源為營建署簡報，國土功能分區之內涵請參考懶人包）

高達七成的礦業權位於國土保育區內，未來在國土功能分區與土地使用管制規則公告後，會如何管制呢？

目前國土計畫土地使用管制規則110年2月公告的草案（以下簡稱新土管規則）把探採礦的土地分為三種不同的樣態來進行管制：

第一種是「已核定之礦業用地」

第一種是「已核定之礦業用地」，目前總面積約1400公頃，且70%位於國土保育區第一類，對環境影響最為嚴重，理應加以保育，重新檢討得否繼續採礦，但依新土管規則第3條「區域計畫法停止適用前已經取得開發許可的案件、取得使用地變更編定核准之案件，依核准的計畫內容實施管制」，及內政部營建署國土計畫土地使用管制研商決議，將以現況編定為「礦石用地」，繼續維持原來採礦之使用。

第二種是「既有礦業權範圍內尚未核定為礦業用地之土地」

第二種，屬於略受新土管規則影響的「既有礦業權範圍內尚未核定為礦業用地之土地」，未來要採礦需依新土管規則的附表-各國土功能分區分類（陸域部分）容許使用情形表之規定，通過兩道關卡後才能提出使用許可的申請。第一道關卡是經礦業主管機關─經濟部礦務局認定申請的開採量符合國內需求，且具有區位不可替代性才能提出申請，第二道關卡則要看申請位置位於哪個功能分區，若是位在「國土保育區第一類、第二類、農業發展區第一類、第二類、第三類、第四類、城鄉發展區第二之一類、第三類」的探採礦，屬於「應經申請同意」的使用項目，要向國土計畫主管機關─內政部營建署（以下簡稱營建署）依規定申請「使用許可」後才能開發。

第三種是「新申請礦業權」

第三種則是受影響最劇烈的「新申請礦業權」，未來只能在「國土保育區第二類、農業發展區第三類」依規定向國土計畫主管機關申請「使用許可」，石油天然氣礦種則多一個可以在「農業發展區第二類」申請。

環境敏感區可以採礦嗎？

至於大家很關心的環境敏感區內是否可以採礦，則要回到各敏感區的目的事業法去看，舉例來說，國家公園中的特別景觀區及生態保護區（國土保育區第三類）依《國家公園法》規定經國家公園主管機關同意後可以探採礦；飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區（國土保育區第一類）則是依《飲用水管理條例》規定不允許探採礦。

綜上所述，雖然第二種「既有礦業權範圍內新申請礦業用地」和第三種「新申請礦業權」會有一道「使用許可」的程序讓國土計畫主管機關從國土空間合理利用的角度做把關，但其實最關鍵的還是該如何讓位於國土保育區內第一種「已核定之礦業用地」5中空間上具不適宜性（易致災的高風險地區、有人居住的聚落、珍貴野生動植物的棲地、對當地居民生存極為關鍵的水源地）或極具爭議的礦場有退場機制。

修改《礦業法》、提升礦務局管理能量

筆者認為還是必須透過修改《礦業法》，讓空間上極具爭議的礦場，在業者提出礦業權展限申請時，進行空間適宜性和環境適宜性的審查，可能的做法是結合現有的國土計畫審議委員會、環境影響評估委員會等機制來進行把關，抑或是由經濟部礦務局進行透明公開的審議機制來評估皆可，但此舉有賴經濟部礦務局提升管理量能。此外，目前為止民間團體倡議超過三年的「水泥業礦業政策環評」，也是一種可用的政策工具，用來了解國內對各礦產的需求與潛在的環境衝擊，透過政策環評的審議機制，充分討論開發的利弊得失，並具此引導台灣整體礦業發展的走向，作為在展限申請程序中評估開發是否符合國內礦產需求的依據，如此才有機會讓台灣的礦業開發逐漸往合理的方向發展。

最後再次強調，國土計畫和新土管規則無法觸及的關鍵面向是「已存在但有爭議的礦業權」，在《礦業法》沒有修法的情境下，若礦務局始終不願完整地評估收回「沒有實際採礦、易致災的高風險地區、有人居住的聚落、珍貴野生動植物的棲地、對當地居民生存極為關鍵的水源地」等等不適宜或具有重大爭議的礦業權，其實國土計畫空間指導、使用許可的把關效果還是非常有限。

⨀ 本文為【國土計畫不能解決的問題】系列專題，本專題為眼底城事與地球公民基金會的合作稿件，可以參考系列文章：
1.國土計畫不能解決的問題
2.難以捉摸的承諾：國土計畫產業用地濫劃
⨀ 有關國土空間治理的法制化，可以同步參考環境法律人協會EJA的系列文章：
1.【環境法律人協會EJA】空間政策研究專員的縣市國土計畫追蹤報告
2.【環境法律人協會EJA】國土計畫的下一步，如何轉？怎麼管？

黃靖庭

黃靖庭，花蓮台北人，戶外運動冒險咖，從山林野溪走跳進環境倡議，在青山綠水與社會現實中掙扎遊走。目前任職於地球公民基金會花東、山林國土組。