文：吳沅諭（地球公民基金會研究員）

為什麼《國土計畫法》頒布後，重新畫出了最好的農地，但仍然無法保留完整的農地？

依據農委會2017 年9 月30 日公布的農業及農地資源盤查結果，我國有18,336公頃的法定農業用地遭到農地違章工廠占用，農地污染與破碎成為國安與食安問題。違章工廠與農業生產環境的對立不停歇，而在2019年《工廠管理輔導法》修法通過，彷彿農地違章工廠的續命仙丹，讓農地違章工廠可以生生世世續存於農地上，但對於農業生產環境卻是足以致命的毒藥。

為了遏止農地上的違規使用擴大，《國土計畫法》指出，會以確保糧食安全為原則，積極保護重要農業生產環境及基礎設施，並應避免零星發展。於是政府剃除工廠群聚區、農地污染的農地，劃設出農業發展區第一類，也就是現況下台灣僅存的最好農地，但是在特別法《工廠管理輔導法》之下，這些要優先保護的農地仍被一萬多家的違章工廠突破，變成破布一張。

一、《國土計畫法》不是最上位的空間法嗎？為什麼會有違章工廠突破分區的問題？

怎麼還會有部門計劃凌駕空間計畫的問題？部門計畫不是都要遵循全國國土計畫嗎？首先，部門計畫跟綜合計畫（空間計畫）的差異是什麼呢？用班級自治來比喻，部門計劃就像是風紀股長、康樂股長或衛生股長，是針對特定目的而存在管理計畫，而綜合計畫則像是班長，設立班級整體目標，協調整合班級內部。所以若是其他股長管得好，班長就可以無為而治。但若是有股長管理出了問題，班長就需要介入協調。

理論上部門計畫應該與空間計畫權責平行，但因為有鑑於過往太多部門計劃凌駕國土整體規劃的問題發生，於是《國土計畫法》第八條第四項規定，部門計劃必須遵循「全國國土計畫」。但弔詭的問題來了，就農地違章工廠議題來說，「全國國土計畫」內的指導原則都以特別法《工廠管理輔導法》內容來擬訂，造成我們的「全國國土計畫」並非依整體空間發展的均衡與秩序規劃，而是以繼續服務過去經濟發展霸權。問題就此發生，當特別法《工廠管理輔導法》的原則背離了《國土計畫法》立法的精神，那該怎麼管制？

於是出現了非常矛盾的問題，國土計畫好不容易劃出了最優良的農業發展區第一類，最終卻因為特別法《工廠管理輔導法》，在這些最好農地的農地違章工廠，仍然可以就地合法化。這樣的結果，完全違背當初《國土計畫法》的立法精神。台灣已經從政治民主化走向社會民主化，但是在環境規劃上仍非常落後，我們的空間規劃依舊捆綁在經濟發展的霸權上，遲遲無法民主化，也造成這些矛盾空間治理問題，儘管從《區域計畫法》時期過渡到《國土計劃法》，仍無法被解決。

二、政府不是畫了很多產業用地，為什麼還可以讓農地違章工廠就地合法？

依據《工廠管理輔導法》，特登工廠有三種合法化途徑，第一種是遷廠至合法工業用地，第二種是群聚的工廠地區可以就地化為產業園區，第三種則是個別廠商零星地就地合法化。而這三種途徑，雖然政府要求遷廠優先，但卻沒有任何法規強制力，於是廠商多選擇合法化成本最低的零星就地合法化。

我國為了產業發展和收攏農地違章工廠需求，劃設了上萬工業用地，各縣市欲收攏5-8成的農地違章工廠，但廠商卻無誘因遷廠。舉例來說，臺南新吉工業區便是以收攏農地違章工廠來開設工業區，2020開始出租出售，但最後，農地違章工廠進駐的寥寥無幾，130家企業中只有20家是農地違章工廠，其中一個原因就是《工廠管理輔導法》都修過了，廠商都可以就地合法，何須遷廠。

讓廠商就地合法化，對於整體社會發展是雙輸的結果。對廠商而言，廠商劣幣驅逐良幣，合法廠商開始在農地設廠；對農業而言，破碎化與污染風險的農地，影響農產業與食安；對經濟部而言，破碎的工業用地管理耗費管理成本，最終可能完全管不了。《工廠管理輔導法》之毒，將擴散至國土全身。這部有毒的《工廠管理輔導法》卻因為是特別法，而架空了國土計畫保護農地的精神。

最近《國土計畫法》的〈土地使用管制規則〉正在研擬，這是一個重要的時機重新審視國土計畫的精神，於《工廠管理輔導法》，農地違章工廠之後可以在《區域計畫法》時期就地合法成為特定目的事業用地，但是轉軌到《國土計畫法》時期，是否要讓這些特定目的事業用地在最好農地中續命，這是農業主管機管與國土審議機關必須面對的問題。如果我們要的是永續發展的國土，工農分離是必經之路，而這次的〈土地使用管制規則〉如何擬訂，將直接決定我國產業是否能邁向正常化發展。