農地違章工廠續命仙丹如何架空國土計畫?

文:吳沅諭(地球公民基金會研究員)

國土計畫有能力解決農地工廠的問題嗎?

為什麼《國土計畫法》頒布後,重新畫出了最好的農地,但仍然無法保留完整的農地?

依據農委會2017 年9 月30 日公布的農業及農地資源盤查結果,我國有18,336公頃的法定農業用地遭到農地違章工廠占用,農地污染與破碎成為國安與食安問題。違章工廠與農業生產環境的對立不停歇,而在2019年《工廠管理輔導法》修法通過,彷彿農地違章工廠的續命仙丹,讓農地違章工廠可以生生世世續存於農地上,但對於農業生產環境卻是足以致命的毒藥。

為了遏止農地上的違規使用擴大,《國土計畫法》指出,會以確保糧食安全為原則,積極保護重要農業生產環境及基礎設施,並應避免零星發展。於是政府剃除工廠群聚區、農地污染的農地,劃設出農業發展區第一類,也就是現況下台灣僅存的最好農地,但是在特別法《工廠管理輔導法》之下,這些要優先保護的農地仍被一萬多家的違章工廠突破,變成破布一張。

劃出了最好的農地,卻仍無法完整保留,其上的農地違章工廠仍可就地合法

一、《國土計畫法》不是最上位的空間法嗎?為什麼會有違章工廠突破分區的問題?

怎麼還會有部門計劃凌駕空間計畫的問題?部門計畫不是都要遵循全國國土計畫嗎?首先,部門計畫跟綜合計畫(空間計畫)的差異是什麼呢?用班級自治來比喻,部門計劃就像是風紀股長、康樂股長或衛生股長,是針對特定目的而存在管理計畫,而綜合計畫則像是班長,設立班級整體目標,協調整合班級內部。所以若是其他股長管得好,班長就可以無為而治。但若是有股長管理出了問題,班長就需要介入協調。

理論上部門計畫應該與空間計畫權責平行,但因為有鑑於過往太多部門計劃凌駕國土整體規劃的問題發生,於是《國土計畫法》第八條第四項規定,部門計劃必須遵循「全國國土計畫」。但弔詭的問題來了,就農地違章工廠議題來說,「全國國土計畫」內的指導原則都以特別法《工廠管理輔導法》內容來擬訂,造成我們的「全國國土計畫」並非依整體空間發展的均衡與秩序規劃,而是以繼續服務過去經濟發展霸權。問題就此發生,當特別法《工廠管理輔導法》的原則背離了《國土計畫法》立法的精神,那該怎麼管制?

於是出現了非常矛盾的問題,國土計畫好不容易劃出了最優良的農業發展區第一類,最終卻因為特別法《工廠管理輔導法》,在這些最好農地的農地違章工廠,仍然可以就地合法化。這樣的結果,完全違背當初《國土計畫法》的立法精神。台灣已經從政治民主化走向社會民主化,但是在環境規劃上仍非常落後,我們的空間規劃依舊捆綁在經濟發展的霸權上,遲遲無法民主化,也造成這些矛盾空間治理問題,儘管從《區域計畫法》時期過渡到《國土計劃法》,仍無法被解決。

二、政府不是畫了很多產業用地,為什麼還可以讓農地違章工廠就地合法?

依據《工廠管理輔導法》,特登工廠有三種合法化途徑,第一種是遷廠至合法工業用地,第二種是群聚的工廠地區可以就地化為產業園區,第三種則是個別廠商零星地就地合法化。而這三種途徑,雖然政府要求遷廠優先,但卻沒有任何法規強制力,於是廠商多選擇合法化成本最低的零星就地合法化。

烏日溪南群聚的工廠,將擬定為烏日(溪南)產業發展特定區計畫來收攏

我國為了產業發展和收攏農地違章工廠需求,劃設了上萬工業用地,各縣市欲收攏5-8成的農地違章工廠,但廠商卻無誘因遷廠。舉例來說,臺南新吉工業區便是以收攏農地違章工廠來開設工業區,2020開始出租出售,但最後,農地違章工廠進駐的寥寥無幾,130家企業中只有20家是農地違章工廠,其中一個原因就是《工廠管理輔導法》都修過了,廠商都可以就地合法,何須遷廠。

以收攏違章工廠的台南新吉工業區旁,正興建著大型的農地違章工廠(吳沅諭攝)

讓廠商就地合法化,對於整體社會發展是雙輸的結果。對廠商而言,廠商劣幣驅逐良幣,合法廠商開始在農地設廠;對農業而言,破碎化與污染風險的農地,影響農產業與食安;對經濟部而言,破碎的工業用地管理耗費管理成本,最終可能完全管不了。《工廠管理輔導法》之毒,將擴散至國土全身。這部有毒的《工廠管理輔導法》卻因為是特別法,而架空了國土計畫保護農地的精神。

最近《國土計畫法》的〈土地使用管制規則〉正在研擬,這是一個重要的時機重新審視國土計畫的精神,於《工廠管理輔導法》,農地違章工廠之後可以在《區域計畫法》時期就地合法成為特定目的事業用地,但是轉軌到《國土計畫法》時期,是否要讓這些特定目的事業用地在最好農地中續命,這是農業主管機管與國土審議機關必須面對的問題。如果我們要的是永續發展的國土,工農分離是必經之路,而這次的〈土地使用管制規則〉如何擬訂,將直接決定我國產業是否能邁向正常化發展。

  • 吳沅諭 常常覺得地球要毀滅了,為了保命,加入地球公民成為環境倡議工作者。 email: eva@cet-taiwan.org

發佈留言

發佈留言必須填寫的電子郵件地址不會公開。 必填欄位標示為 *

*