文：Chou, Ching-Hui  (都市計畫技師) 

長期以來，臺灣土地被區分為都市土地、非都市土地及國家公園土地等三種土地管制體系，其中都市土地受都市計畫指引發展，而非都市土地屬區域計畫法體系，相對缺乏總體引導發展，其土地多以現況編定、屬靜態式管理。

非都市土地因長期缺乏空間計畫面臨不同發展課題，如生活面向，集居地區公共設施服務不足、缺乏可建築土地；生產面向，人口老化影響農業生產效率，或在地產業轉型困難；生態面向，若無秩序的土地使用將干擾生態棲地等。

未來國土計畫將取代現行區域計畫，非都市土地將會有整體規劃嗎？又何謂鄉村地區？而鄉村地區整體規劃該如何執行呢？

國土計畫下的鄉村地區整體規劃

國土計畫法於105年5月1日起施行後，內政部如火如荼制定相關計畫與法規，以及輔導與監督地方政府作業，包含107年4月30日發布實施之全國國土計畫，刻正訂研訂之21項配套子法，以及協助地方政府擬定直轄市、縣（市）國土計畫及劃設國土功能分區等事項。

為因應過去非都市土地長期缺乏整體性規劃課題，全國國土計畫提出「推動鄉村地區整體規劃，形塑鄉村特色風貌」之空間發展指導原則，未來應從生活、生產、生態三面項協助鄉村地區永續發展，且指導直轄市、縣（市）國土計畫應研訂鄉村地區整體規劃之實質內容。

鄉村區？鄉村地區？

鄉村區係指非都市土地使用分區之鄉村區，為非都市土地發展較密集之地區。全國共約計4千多處，面積約為2萬6千公頃，而鄉村區面積前三名多之縣市依序為：雲林縣、臺南市及彰化縣（內政部統計年報，109年）。

依「全國國土計畫」與「直轄市、縣(市)國土計畫規劃手冊」之指導，鄉村地區規劃範疇係以非都市土地為原則（未含都市計畫及國家公園計畫範圍），並以行政區為邊界，將鄉村區（聚落）為研究核心，探討支持其產業生產、居住需求、維生設施及生態環境等土地。因此，鄉村地區與非都市土地使用分區之鄉村區，以及與具土地使用管制性質之國土功能分區實有不同。

鄉村地區整體規劃分三階段辦理

然而直轄市、縣（市）國土計畫應載明事項甚多，又須依法定時程公告實施，爰考量鄉村地區整體規劃恐難完成細緻內容，經107年7月13日直轄市、縣（市）國土計畫規劃作業第５次研商會議討論，各地方政府應分３階段辦理「鄉村地區整體規劃」。

▍第一階段：指認優先規劃地區（已完成）

第一階段為第一次擬訂直轄市、縣（市）國土計畫時，由地方政府盤點鄉村地區基礎資料、綜整發展課題，並指認優先規劃地區；臺南市國土計畫（核定本，109年12月）擇定11處行政區為鄉村地區優先規劃地區，包含考量易淹水潛勢地區、農業資源投入、從農人口或農用土地比例較高、近５年人口或建築使用為正成長、缺乏醫療院所等評估原則，訂定之柳營、下營、善化、新市、安定及七股區等６處行政區，以及刻正辦理農村社區土地重劃及地方創生之地區，包括鹽水、新營、左鎮、官田及學甲區等５處行政區，其餘行政區則納為中長期辦理。

▍第二階段：辦理鄉村地區實質整體規劃（進行中），適時檢討變更縣（市）國土計畫

第二階段執行重點有二大作業，首先應提出鄉村地區整體規劃實質內容；再者按其內容，依據國土計畫法第15條第3項第5款之規定，擬訂「變更ＯＯ縣（市）國土計畫－●●鄉（鎮、市、區）整體規劃」。

為建立鄉村地區整體規劃所需內容與標準作業程序，內政部營建署城鄉發展分署前於106～109年委託辦理「鄉村地區整體規劃策略及國土功能分區指導原則」，透過操作農業、工商等發展類型之鄉村地區為示範，研擬規劃具體成果；包含臺南市歸仁區、雲林縣古坑鄉、高雄市美濃區、宜蘭縣壯圍鄉等4處示範地區，現已初步完成課題盤點及因應策略，仍待滾動式調整與彙整操作原則。另外，中央亦同步補助地方政府執行，全國共計19處行政區申請辦理。

表│直轄市、縣（市）政府申請鄉村地區整體規劃補助案件統計表

縣市別	鄉村地區整體規劃申請補助案件	件數
桃園市	新屋區	1
臺中市	新社區	1
臺南市	學甲區	1
高雄市	六龜區	1
新竹縣	新豐鄉	1
苗栗縣	西湖鄉	1
雲林縣	麥寮鄉	1
嘉義縣	阿里山鄉、竹崎鄉、番路鄉	3
屏東縣	三地門鄉、霧臺鄉	2
臺東縣	池上鄉、卑南鄉	2
花蓮縣	光復鄉	1
宜蘭縣	員山鄉、三星鄉	2
澎湖縣	馬公市、湖西鄉	2
總計	19

▍第三階段：落實規劃內容，調整國土功能分區、依使用許可制度辦理

第三階段應依第二階段公告實施之法定計畫，由地方政府辦理國土功能分區檢討與變更；此外，需用土地的申請人應按計畫指導，依國土計畫使用許可制度，依性質分別辦理新訂或擴大都市計畫、使用許可、應經申請同意使用等相關案件。如政府為使農業升級，欲依「農業科技園區設置管理條例」設置農業科技園區，並建置農業科技設施，若基地位處農業發展地區第二類者，應經國土計畫主管機關同意使用，如達一定規模以上，則須使用申請許可（國土計畫土地使用管制規則（草案）－各國土功能分區分類（陸域部分）容許使用情形表，110年2月）。

整體規劃之操作困境與期待

▍整體規劃之操作困境

因鄉村地區整體規劃面對長期非都市土地未處理之課題，操作過程具困境與挑戰。包含基礎資料搜集不易，且非能以傳統思維分析，尤其針對個別聚落研究時，因缺乏小尺度人口資料，趨勢預測結果容易失真；或常以疊圖分析為規劃基礎，惟原始圖資空間尺度不一，具可調整地區單元問題（Modifiable Areal Unit Problem，MAUP）。故未來更需藉由紮實的聚落踏查，並搜集地方社群及民眾意見，以還原在地課題。

此外，因過去未定期檢討非都市土地使用分區／用地編定與土地使用現況之落差，將面臨處理土地違規使用之課題；全國農牧用地約82萬公頃，部分已轉作住宅、商業及製造業生產等使用，爰地方政府倘為確保公共安全性，並須兼顧執法之公平性及合理性，故未來將面對違規查處與民意壓力，且待建立跨局處／單位執行機制與合作默契。

▍回應鄉村地區實質需求

鄉村地區整體規劃目前進入第二階段，因有別於縣市尺度之國土計畫，係探討地方／重點聚落之居住、產業、公共設施、運輸、環境敏感及景觀等面向課題，進而提出因應策略並引導空間發展方向。

此外，操作過程應更重視民眾參與及溝通機制，爰能針對在地問題提出實質規劃內容，協助適地適性地分配與投入資源，同時檢討國土功能分區劃設成果，或針對特定需求探討土地使用管制規則。

因此，期待藉由鄉村地區整體規劃，處理非都市土地長期以來之課題，循序漸進地引導土地發展，整合資源並有效利用，是以，鄉村地區整體規劃為國土計畫轉軌成功與否之關鍵。倘拉長時間軸思考，儘可能即早回應氣候變遷、人口與空間結構轉變等議題，方能世世代代安居樂業。

▍最新資訊歡迎參考：內政部營建署－鄉村地區整體規劃專區