缺乏「擬定建設議程與總量調控」的國土計畫,如何落實土地的整合與使用?

文:馮建成

國土計畫法之前身,依據內政部營建署官方說法,係1993年行政院指示前行政院經濟建設委員會檢討修訂的「國土綜合開發計畫」,特別是其配套訂定的「國土綜合開發計畫法」。從此沿革足可推論出國土計畫法具有三項(在目前的實踐中流失的)本質:跨部會特性、前瞻建設特性、建設綱領法規特性。而後來通過的國土計畫法則(似乎)為:空間規劃機關主導、國土保育為重、空間規劃法令的上位法。

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是因為隨著國情改變,典範轉移嗎?如果我們從國土計畫法通過後,曾被併同討論的議題著手會發現,這些真的是國土計畫法的重點議題嗎?以最受關注的農地工廠來說,特定輕工業在農業用地的發展不但被政府長期容許,甚至還曾被鼓勵;亦有論者認為在我國農民仰賴非農收入支持生計的狀況下,容許一定程度低汙染工業(特別是農產加工)存在農業區,才是務實維持農村體系的方式。顯然這件事,不因為是否劃設農業區而起,亦不會因為劃設了農業區而解決。

又以國土保安為例。如臺北市過去為解決人口成長等問題,曾經有在近山區推動「保護區變住宅區」(保變住)計畫,與市民團體已對峙達20年,去年又因為柯市府而重啟爭端。但臺北市早已全市劃入都市計畫範圍,保變住亦是臺北都市計畫體系下的爭議,何況保變住不宜開發,可以在水土保持、交通、汙水處理等領域找到根據,並透過環評與都市計畫機制找到依據,當前的難題是在開發者(不管多不受歡迎)先前取得的權利如何平復,亦即所謂「住變保」的法律工具不存在(down-zoning)。這些既有問題,似乎既不需要國土計畫法來重申,而國土計畫法也未創造新的解決方案?

在上述問題待解下,國土計畫法近年實踐對大多數曾關注的人而言,既沒有前瞻建設的欣欣向榮景象(不管那是什麼),似乎也沒有提供一個新的明確指引。人們像是圍繞一個想像的機會或威脅(端看你站在什麼角度)大聲爭辯,但有真的具體問題的,只侷限在空間計畫主管機關與農業部門,因為似乎只有農業部門,需要全面進行如此大尺度的土地管理。但農業主管機關與空間主管機關,在此一樣是站在管制機關的角度(差別是如果在地方政府,尚面對「千萬不要劃設農業區」的社會現實),與國土計畫的本意是否相同?

筆者以國土計畫上路時,於非空間部門中央機關擔任簡任官僚的經驗,必須指出當前國土計畫的根本問題,不在於輿論所謂的「超前立法」:超前立法指的是法律落實的社會條件不存在,但國土計畫法是切合目的的機制不存在。

所謂的國土計畫法從其沿革、立法理由、條文,其精隨都應該在於「掌握中長期的建設議程」和「總量的預估及管制調控」。但在我國重大公共建設的總體管理,是由國發會透過代行政院審議公共建設(前身為美援)預算數十年來所建立的行政規則與慣習所維持,但沒有明確的外部法律架構;也因為這個體系多年來只有中高階官僚與特定顧問單位熟悉,在改由空間規劃部門(主要執行者甚至只是四級機關)主導的國土計畫法,二者欠缺整合。

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這種整合的欠缺最大流弊在於,若我們把空間計畫與農業以外的各部門主管機關因其在國土開發上的性質,大致上稱為「用地機關」,那這些用地機關的角色應該是去預估主管事業與公共建設的短中長期空間用地需求,提出一套嚴謹的估算(或至少盤點現有議題)之後,交由空間部門整合,以追求國土利用的最佳妥協。然而因為前述公共建設審議機制雖然極多地考量空間課題,卻沒有明定的中長期控管;我國也沒有一套兼顧政治能動性與跨黨派執政穩定性的公共建設法規架構,所以沒有用地機關會願意提高一份具拘束性的文件給空間部門。何況空間部門與農業機關管理的或許是面狀的土地,但用地機關的建設開發其實是點狀的、至多如軌道管線是線狀的,要用國土計畫立法來規管有著現實上的困難。

又如在國土計畫同時被討論的「農電搶地」而言,這個爭議當然存在其空間面向,我國也並非第一個發生此現象的國家。但這終究是能源部門與農業部門基於其各自管制與許可規範的角色,基於國家高權與科技進展所產生的拉扯,但此爭議中亦甚為吃重的空間面向,在行政程序中不可能由一個編制遠低於爭執各造的機關來進行調和,因此國土計畫在我國,不但無法成為一個有效能的空間政策平台,連作為某種空間容量「銀行」都有問題。

筆者並非基於行政現實,反對加速落實國土計畫,而是認為國土計畫應該要能有更明確有效的關懷,並考慮充足的制度配套。以德國為例,所謂的「環境與基礎建設規劃法」(Umwelt- und Infrastrukturplanungsgesetz)至少會有「任務型規劃」(Aufgabenplanung,特定建設的規劃,比如蓋車站)、「基礎建設區域相關規劃」(Infrastruktur-gebietsbezogene Planung,特定目的事業的空間規劃)、「資源規劃」(Ressourcenplanung,預算和財務)和「整合開發規劃」(Integrierte Entwicklungsplanung)等層級,但我國國土計畫並非一套針對各部門空間開發使用的整合梳理。這些計畫法規的興革,有待國內專業界更進一步的投入。但若先以先有制度來說,要使國土計畫能夠早日發揮成效,也許空間主管機關內政部應該先編列預算,由各農業部門以外的用地機關就其各自部門別的空間議題進行調查盤點,才可能進行有意義的議題整理,進而早日落實有效的國土空間政策。

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