文：思其

超額徵收與十四張的區段徵收

2020 年，一本探討區段徵收的書籍：《超額徵收》，在台問世。這本書最初於 1917 年，在美國出版，作者羅伯·庫斯曼教授，介紹昔日西方國家，常用的土地徵收模式。它的操作方式，就是政府在開發時，可徵收超過實際需求的土地，開發完成後，可將剩餘未用到的土地出售，以回收先前所投下的開發成本。這樣的徵收模式，與現行台灣的區段徵收，相當類似。本書的導讀人徐世榮教授，更稱這套百年前，盛行於歐美的土地徵收，台灣至今仍在使用，這對私人財產權、人權，造成了相當程度的危害。事實上，也因為這本書的出版，台灣的社會，開始出現檢討區段徵收的聲浪。

區段徵收，是現今盛行台灣各地的土地重劃方式，它源自 199 2年（民國 81 年）7 月 28 日，行政院的函示：「有關新訂或擴大都市計畫或農業區、保護區變更為可建築用地，一律以區段徵收方式辦理」。經區段徵收開發的區域，原舊有的地方紋理，全數消失，取而代之的，是一片片全新、待開發的素地。

今年，發生在台灣的大規模區段徵收，主要以社子島、桃園航空城等開發案為最。當地的部分居民，長期組成自救會抗爭，而受到社會關注。然而，距今七年前，新店有一處農業保留區 – 十四張，剛歷經區段徵收。當地的居民，因無組成自救會抗爭，故社會關注度不高，但這七年來，仍有許多文史工作者、學生，一般民眾關心當地歷史的消失，或居民情感的剝離。藉由這些人的呈現，我們可以發現，十四張是一處擁有豐富歷史與生態的聚落。許多關心的人，都對它的消逝，感到遺憾。

然而，啟動該區段徵收的條件是甚麼？它只是因新北市政府想開發就開發，完全不需經過任何程序？關心當地的文史工作者或學生，鮮少有人知道。事實上，每個區段徵收的啟動，都有它的理由，但我們往往只看結果，卻沒有細看整個開發的審議程序與過程。一個案例的發生，不該讓它得過且過，而須回顧、思考：「這個案例，可以讓我們看到區段徵收的甚麼面向？」、「當類似的事件，再次發生，我們是否有不同的因應方式？」。

十四張的開庄與遺留的歷史

新店十四張聚落，自古屬大坪林五庄底下的其中一庄，於清乾隆中期成庄。大坪林在清乾隆初期，因遭遇泰雅族的攻擊，使得開墾受阻，清政府設置戎兵把首，並招募佃人開墾。這種由官方招墾而成的聚落，稱為「官庄」，而來此開墾的人，又稱「墾戶」^{[註 1]}。大坪林在 1757 年（清乾隆 22 年），就已成庄，至 1760 年（清乾隆 25 年），五庄墾戶開通了位於青潭口的大坪林圳引水石腔，並陸續修築位於庄內的灌溉圳路，使得大坪林的拓墾規模逐漸成形。1773 年（清乾隆 38 年），大坪林經官方丈明邊界，訂立租稅，墾首蕭妙興又與其他墾戶劃定庄內各邊界，使五庄：七張、十二張、十四張、二十張，以及寶斗厝的範圍確立^{[註 2]}。因此，大坪林雖在 1757 年成庄，但轄下的十四張聚落，是在 1773 年才確立。

十四張，因靠近新店溪畔，而成為進出大坪林的門戶。清代的交通，是倚靠河運，而十四張與二十張交界的部分區域，因靠近新店溪畔，成為了大坪林早期的貨物集散地與商業重鎮。進出當地門戶的渡口 – 大坪林渡，與貿易街市 – 店仔街，都位於此。

十四張，自開庄以來，已存在了 270 多，至開發前，境內絕大部分的區域，仍維持農業區的型態。當新店於 1956 年（民國 45 年）首次實施都市計畫開始，因某些因素，長期劃為農業保留區，使得當地仍保有舊時的聚落紋理，如：大坪林圳、田園、古路、古樹、傳統家族的古厝、店仔老街，先人墓等。換言之，它既是大坪林最重要的聚落，也是新店最晚都市化的區域，它所保存的歷史與生態資源，甚為豐富。然而，諷刺的是，一個歷史資源越豐富的區域，往往最容易遭到破壞，因為在政府眼中，它們是一處尚未開發的素地。早在 1970 年代，十四張有一部份的區域，興建為中央新村^{[註 3]}；2011 年（民國 100 年）時，原有的店仔街、家族古厝，也因捷運環狀線機廠的興建，而消失。爾後，發生於 2014 年（民國 103 年）的區段徵收，則讓十四張發生了更徹底的變化^{[註 4]}。

央北與 B 單元的區段徵收 – 十四張更大規模的改變

自新店都市計畫實施後，十四張的農業區角色，都在持續檢討，提及是否變更為其他分區使用的聲浪。終於，在 1999 年（(民國 88 年）的計畫書 -《變更新店都市計畫第二次通盤檢討》中指出，「因應新店地區人口增長，原計畫區的都市發展用地已趨飽和，未來對住宅區與公共設施有迫切需求」。部分農業區應可變更其他分區使用。然而，為遵循內政部所頒布的「變更農業區應以市地重劃或區段徵收等方式開發辦理」原則，將進行「區段徵收」的可行性評估^{[註 5]}。由此可知，變更身為農業區的十四張，早在 1999 年就已確立。剩下的，就是要以「甚麼樣的正當性」來開發這個區域^{[註 6]}。

依新北市政府的規劃，十四張的區段徵收，共分為「中央新村北側附近地區」（簡稱央北重劃區）與「B 單元」，這兩個區塊。2014 年 1 月，內政部土地徵收審議小組，首先通過了「央北重劃區」的「公益性」與「必要性」評估^{[註 6]}。同年 8 月，啟動了該區域的整地工程。

央北重劃區的「公益性」與「必要性」

自 2012 年（民國 101 年）11 月 22 日起，內政部函示（經台內地字第 1010367327 號）：「以區段徵收辦理開發者，須進行『公益性』與『必要性』審議。」於 2014 年開發的央北重劃區，自然也須擬定「公益性」與「必要性」，才能開發。

內政部同意新北市政府開發央北重劃區的理由，共可分為三項：「配合捷運十四張站，以捷運帶動周邊地區發展，而有開發之必要性」、「提供適足的公共設施用地，以緩解新店都市發展的飽和壓力」，以及「興建 1.5 公頃的社會住宅，保障弱勢族群的居住權益」^[註7]。

然而，弔詭的是，依昔日的會議紀錄所示，內政部評央北重劃區的開發，是「尚屬適當且合理」，而非完全的合情合理。此外，內政部也提醒：「請新北市政府確實調查民眾意願，並積極與民眾溝通協調。」事實上，依我們的調查，十四張有多數居民，都對央北的開發，有所異議，卻不知「可向內政部陳情這條管道」。我們曾詢問，其中一位希望保留自家祖厝的所有權人，怎不進行文化資產提報？他回：「我們根本不知道有這條管道」。關心十四張的文化人士，似乎也忘了提醒當地人，保存的方法。所有人，都哀怨的說：「政府要開發，我們沒辦法！」最終，央北重劃區，就在「毫無反對」的情況下，順利通過。

從央北的經驗，我們看到了甚麼？

整體而論，央北重劃區的區段徵收，是在許多居民「不了解」的情況下通過。至於，關心十四張歷史、文化資產保存的人，似乎也不曾想過：「文資憑甚麼毀於開發案？」如果政府聲稱，他們是為了「公共建設」，而須摧毀文化資產，何不去稍微了解設置這些公共建設的必要性與條件，乃至整個開發案的計畫與內涵？以檢視政府說得合不合理。換言之，當我們在倡議保存歷史、文資的重要性時，也須了解，毀滅它們的真正根源是甚麼。

央北重劃區開發的七年後，十四張的 B 單元，也準備進行區段徵收。此時，有一批在地的公民團體，正積極向內政部陳情。他們重新檢視昔日央北重劃區的通過理由，了解當地的區段徵收如何啟動，更重視與政府的「書信對話」。以將區段徵收的討論，帶入保存歷史、文資的領域。待下回敘述。

• 註 1：有關大坪林成為官庄的論述，可參閱溫振華、戴寶村（1998 年）。淡水河流域變遷史。新北：新北市文化局。
• 註 2：大坪林的墾戶是那些人，以及十四張成庄的過程，可參閱清乾隆 38 年《大坪林仝立公訂水路車路合約》，山田伸吾（1899 年）。台北縣下農家經濟調查書。臺灣總督府民政部殖產課；在十四張斯馨祠網站，另有繕打版，請參見：http://14.org.tw/Contract.htm
• 註 3：中央新村的興建過程與發展，可參閱斯馨祠網站：http://14.org.tw/Central_Village.htm
• 註 4：十四張於 1967 – 2004 年之間，另有屬軍人宿舍的蘭莊與景美山莊、和平社區以及湯泉社區等房舍興建，但這幾個區域的佔地面積，遠比本文所敘述的三塊小上許多，故不在本文討論範圍。
• 註 5： 請參閱 台北縣政府（1999 年）《變更新店都市計畫第二次通盤檢討 計畫書》
• 註 6：在 2010 年（民國 99 年），新北市政府也曾做過「市地重劃」的開發評估。只是，這個計畫並無成案。
• 註 7：請參閱 新北市政府（2014年）《變更新店中央新村北側附近地區（配合台北都會區環河快速道路台北縣側建設計畫)細部計畫（配合區段徵收開發）書》

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