超額與區段 – 回顧新店十四張的央北重劃區開發

文:思其

超額徵收與十四張的區段徵收

2020 年,一本探討區段徵收的書籍:《超額徵收》,在台問世。這本書最初於 1917 年,在美國出版,作者羅伯·庫斯曼教授,介紹昔日西方國家,常用的土地徵收模式。它的操作方式,就是政府在開發時,可徵收超過實際需求的土地,開發完成後,可將剩餘未用到的土地出售,以回收先前所投下的開發成本。這樣的徵收模式,與現行台灣的區段徵收,相當類似。本書的導讀人徐世榮教授,更稱這套百年前,盛行於歐美的土地徵收,台灣至今仍在使用,這對私人財產權、人權,造成了相當程度的危害。事實上,也因為這本書的出版,台灣的社會,開始出現檢討區段徵收的聲浪。

區段徵收,是現今盛行台灣各地的土地重劃方式,它源自 199 2年(民國 81 年)7 月 28 日,行政院的函示:「有關新訂或擴大都市計畫或農業區、保護區變更為可建築用地,一律以區段徵收方式辦理」。經區段徵收開發的區域,原舊有的地方紋理,全數消失,取而代之的,是一片片全新、待開發的素地。

今年,發生在台灣的大規模區段徵收,主要以社子島、桃園航空城等開發案為最。當地的部分居民,長期組成自救會抗爭,而受到社會關注。然而,距今七年前,新店有一處農業保留區 – 十四張,剛歷經區段徵收。當地的居民,因無組成自救會抗爭,故社會關注度不高,但這七年來,仍有許多文史工作者、學生,一般民眾關心當地歷史的消失,或居民情感的剝離。藉由這些人的呈現,我們可以發現,十四張是一處擁有豐富歷史與生態的聚落。許多關心的人,都對它的消逝,感到遺憾。

然而,啟動該區段徵收的條件是甚麼?它只是因新北市政府想開發就開發,完全不需經過任何程序?關心當地的文史工作者或學生,鮮少有人知道。事實上,每個區段徵收的啟動,都有它的理由,但我們往往只看結果,卻沒有細看整個開發的審議程序與過程。一個案例的發生,不該讓它得過且過,而須回顧、思考:「這個案例,可以讓我們看到區段徵收的甚麼面向?」、「當類似的事件,再次發生,我們是否有不同的因應方式?」。

十四張的開庄與遺留的歷史

新店十四張聚落,自古屬大坪林五庄底下的其中一庄,於清乾隆中期成庄。大坪林在清乾隆初期,因遭遇泰雅族的攻擊,使得開墾受阻,清政府設置戎兵把首,並招募佃人開墾。這種由官方招墾而成的聚落,稱為「官庄」,而來此開墾的人,又稱「墾戶」[註 1]。大坪林在 1757 年(清乾隆 22 年),就已成庄,至 1760 年(清乾隆 25 年),五庄墾戶開通了位於青潭口的大坪林圳引水石腔,並陸續修築位於庄內的灌溉圳路,使得大坪林的拓墾規模逐漸成形。1773 年(清乾隆 38 年),大坪林經官方丈明邊界,訂立租稅,墾首蕭妙興又與其他墾戶劃定庄內各邊界,使五庄:七張、十二張、十四張、二十張,以及寶斗厝的範圍確立[註 2]。因此,大坪林雖在 1757 年成庄,但轄下的十四張聚落,是在 1773 年才確立。

十四張,因靠近新店溪畔,而成為進出大坪林的門戶。清代的交通,是倚靠河運,而十四張與二十張交界的部分區域,因靠近新店溪畔,成為了大坪林早期的貨物集散地與商業重鎮。進出當地門戶的渡口 – 大坪林渡,與貿易街市 – 店仔街,都位於此。

十四張,自開庄以來,已存在了 270 多,至開發前,境內絕大部分的區域,仍維持農業區的型態。當新店於 1956 年(民國 45 年)首次實施都市計畫開始,因某些因素,長期劃為農業保留區,使得當地仍保有舊時的聚落紋理,如:大坪林圳、田園、古路、古樹、傳統家族的古厝、店仔老街,先人墓等。換言之,它既是大坪林最重要的聚落,也是新店最晚都市化的區域,它所保存的歷史與生態資源,甚為豐富。然而,諷刺的是,一個歷史資源越豐富的區域,往往最容易遭到破壞,因為在政府眼中,它們是一處尚未開發的素地。早在 1970 年代,十四張有一部份的區域,興建為中央新村[註 3];2011 年(民國 100 年)時,原有的店仔街、家族古厝,也因捷運環狀線機廠的興建,而消失。爾後,發生於 2014 年(民國 103 年)的區段徵收,則讓十四張發生了更徹底的變化[註 4]

1921 年(日大正 10 年)臺灣堡圖上的十四張,仍為農業區(取自中研院台灣百年歷史地圖)

十四張聚落的開發示意圖
(以 Google 街景圖繪製)

央北與 B 單元的區段徵收 – 十四張更大規模的改變

自新店都市計畫實施後,十四張的農業區角色,都在持續檢討,提及是否變更為其他分區使用的聲浪。終於,在 1999 年((民國 88 年)的計畫書 -《變更新店都市計畫第二次通盤檢討》中指出,「因應新店地區人口增長,原計畫區的都市發展用地已趨飽和,未來對住宅區與公共設施有迫切需求」。部分農業區應可變更其他分區使用。然而,為遵循內政部所頒布的「變更農業區應以市地重劃或區段徵收等方式開發辦理」原則,將進行「區段徵收」的可行性評估[註 5]。由此可知,變更身為農業區的十四張,早在 1999 年就已確立。剩下的,就是要以「甚麼樣的正當性」來開發這個區域[註 6]

依新北市政府的規劃,十四張的區段徵收,共分為「中央新村北側附近地區」(簡稱央北重劃區)與「B 單元」,這兩個區塊。2014 年 1 月,內政部土地徵收審議小組,首先通過了「央北重劃區」的「公益性」與「必要性」評估[註 6]。同年 8 月,啟動了該區域的整地工程。

央北重劃區 地上物拆除工程
(圖為十四張在地家族 – 林厝 周邊)
央北重劃區 動工典禮

央北重劃區的「公益性」與「必要性」

自 2012 年(民國 101 年)11 月 22 日起,內政部函示(經台內地字第 1010367327 號):「以區段徵收辦理開發者,須進行『公益性』與『必要性』審議。」於 2014 年開發的央北重劃區,自然也須擬定「公益性」與「必要性」,才能開發。

內政部同意新北市政府開發央北重劃區的理由,共可分為三項:「配合捷運十四張站,以捷運帶動周邊地區發展,而有開發之必要性」、「提供適足的公共設施用地,以緩解新店都市發展的飽和壓力」,以及「興建 1.5 公頃的社會住宅,保障弱勢族群的居住權益」[註7]

然而,弔詭的是,依昔日的會議紀錄所示,內政部評央北重劃區的開發,是「尚屬適當且合理」,而非完全的合情合理。此外,內政部也提醒:「請新北市政府確實調查民眾意願,並積極與民眾溝通協調。」事實上,依我們的調查,十四張有多數居民,都對央北的開發,有所異議,卻不知「可向內政部陳情這條管道」。我們曾詢問,其中一位希望保留自家祖厝的所有權人,怎不進行文化資產提報?他回:「我們根本不知道有這條管道」。關心十四張的文化人士,似乎也忘了提醒當地人,保存的方法。所有人,都哀怨的說:「政府要開發,我們沒辦法!」最終,央北重劃區,就在「毫無反對」的情況下,順利通過。

從央北的經驗,我們看到了甚麼?

整體而論,央北重劃區的區段徵收,是在許多居民「不了解」的情況下通過。至於,關心十四張歷史、文化資產保存的人,似乎也不曾想過:「文資憑甚麼毀於開發案?」如果政府聲稱,他們是為了「公共建設」,而須摧毀文化資產,何不去稍微了解設置這些公共建設的必要性與條件,乃至整個開發案的計畫與內涵?以檢視政府說得合不合理。換言之,當我們在倡議保存歷史、文資的重要性時,也須了解,毀滅它們的真正根源是甚麼。

央北重劃區開發的七年後,十四張的 B 單元,也準備進行區段徵收。此時,有一批在地的公民團體,正積極向內政部陳情。他們重新檢視昔日央北重劃區的通過理由,了解當地的區段徵收如何啟動,更重視與政府的「書信對話」。以將區段徵收的討論,帶入保存歷史、文資的領域。待下回敘述。

央北重劃區內的田園景觀與大坪林圳
(於 2014 年消失)

  • 註 1:有關大坪林成為官庄的論述,可參閱溫振華、戴寶村(1998 年)。淡水河流域變遷史。新北:新北市文化局。
  • 註 2:大坪林的墾戶是那些人,以及十四張成庄的過程,可參閱清乾隆 38 年《大坪林仝立公訂水路車路合約》,山田伸吾(1899 年)。台北縣下農家經濟調查書。臺灣總督府民政部殖產課;在十四張斯馨祠網站,另有繕打版,請參見:http://14.org.tw/Contract.htm
  • 註 3:中央新村的興建過程與發展,可參閱斯馨祠網站:http://14.org.tw/Central_Village.htm
  • 註 4:十四張於 1967 – 2004 年之間,另有屬軍人宿舍的蘭莊與景美山莊、和平社區以及湯泉社區等房舍興建,但這幾個區域的佔地面積,遠比本文所敘述的三塊小上許多,故不在本文討論範圍。
  • 註 5: 請參閱 台北縣政府(1999 年)《變更新店都市計畫第二次通盤檢討 計畫書》
  • 註 6:在 2010 年(民國 99 年),新北市政府也曾做過「市地重劃」的開發評估。只是,這個計畫並無成案。
  • 註 7:請參閱 新北市政府(2014年)《變更新店中央新村北側附近地區(配合台北都會區環河快速道路台北縣側建設計畫)細部計畫(配合區段徵收開發)書》

  • 本人為新店地區之文史工作者,長期蒐集新店地區的文史資料,並關注當地的變遷與開發,以期能真真實實記錄新店空間的前世今生。

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