兒童遊戲場法制與採購案的觀察和分析:台灣實踐兒童遊戲權仍大大不足

文:許立儒 Li-Ru Hsu
編:李玉華 Christine Lee

本文由作者改寫自其2021 年論文《論兒童遊戲權於我國之實踐 ─ 以兒童遊戲場法制與共融遊戲場採購案為中心》
德國首都柏林的動物園在 2018 年為學步兒設計的遊戲場,官方稱其使用者為小小冒險家 (照片來源:李玉華 Christine Lee)

文章前言

遊戲,是兒童發展學習與社交能力的重要途逕,不僅有助於其生理與心理之成長,對於語言學習、控制力與概念思考及人格發展更是不可或缺。

依兒童權利公約(Convention on the Rights of the Child, CRC)第 31 條所示,締約國應確保兒童得從事適合其年齡之遊戲的權利,而身心障礙者權利公約 (Convention on the Rights of Persons with Disabilities, CRPD)也在第 7 條第 1 項及第 30 條第 5 項 d 款強調應確保身心障礙兒童享有平等參與遊戲之權利,公約締結的國家應查明並消除進出相關場所和使用設施的障礙,並進一步導入「通用設計(universal design)」之概念,積極創造共融 (inclusive) 遊戲環境,使所有兒童無論年齡或能力,均能於同樣的遊戲場域中享受遊戲的樂趣與挑戰。

然而,兒童遊戲權雖包含於上述國際公約中,受締約國的重視程度與實踐情形,仍有許多不足之處。聯合國兒童權利委員會(U.N. Committee on the Rights of the Child)即於第 17 號一般性意見中表示,各國普遍對「遊戲權」認識不足、甚至忽視該權利對兒童的重要性,進而導致「遊戲相關法律與政策」應有未有、付之闕如,遊戲空間及設施嚴重不足。委員會因此呼籲,各國應積極設置所有兒童均能平等、自主參與遊戲之合適場域,並強調設置安全且有助於兒童身心發展的遊戲場,以落實兒童遊戲權的重要基礎工作。

我國雖已於 2014 年分別以「通過施行法」方式,將兒童權利公約及身心障礙者權利公約「國內法化」,然而在保障兒童平等遊戲方面,相關法制內容或遊戲場設置的實際情形,是否和此二公約規範意旨有所落差?

由於我國現存之共融遊戲場主要設置於公園及校園內,故本文以下將以此二處(公園與校園)遊戲場有關的法制為中心,進一步檢討遊戲權在台灣的實踐現況,分析我們離國際上的兒童權利公約與身心障礙者權利公約的規範到底有多少落差?尤其在共融遊戲場採購案面向,我國的公園及校園共融遊戲場的實際設置,是否在品質和分布方面均需藉由更完善的政策及法制來積極解決?

台灣遊戲場相關法制的分析

我國兒童遊戲場法規以「機械或非機械」及「固定與非固定」的組合,作為遊戲設施的分類標準。雖然設置於公園及校園附設兒童遊戲場的設施,多為無動力固定非機械式兒童遊戲設施,如溜滑梯、攀爬架或鞦韆等,但隨著社會環境變化與科技發展,無論是機械或非機械、固定或移動、抑或是充氣式遊戲設施,皆漸趨創新進步、多元變化,且同一場地亦可能設有不同類型之遊戲設施,所以以下將涵蓋機械式遊樂設施與其他非固定式遊樂設施的有關規範,分析我國法制與兒童權利公約規範的落差,並且提出對兒童遊戲權保障的三個主要不足之處

台中快速改建公園,卻遭質疑設計單調無趣,6 歲以上孩童找不到可挑戰性設施」(圖片來源:翻攝自蘋果新聞網

1. 過度注重「風險規避(risk averstion)」

細觀我國現行遊戲遊戲場相關規範內容,可發現其緊扣管理人員訓練課程、遊戲場設施檢查與安全稽核、事故傷害防制及處遇等安全性規定,以及遊戲場地及其內設施應符合之技術規格標準。例如,兒童遊戲場設施安全管理規範第 7 條,要求遊戲場設施設置者在該設施開放使用前,應檢具遊戲場基本資料與相關檢驗報告,陳報主管機關備查;而第 12 條則規定兒童遊戲場主管機關,應每年自行或依法委託專業檢查機構、法人或團體進行遊戲場安全稽查業務;其稽查內容,主要以場地與動線的安全 (例如設施四周緩衝距離是否足夠、有無設置設施使用注意事項的告示牌和消防安全設備等)、遊戲設施是否符合 CNS 國家標準以及是否定期從事維護與保養為稽查重點。

然而,遊戲場主要設置目的之一,在於使兒童得於相對安全的場域探索與接觸一定程度的不確定性與挑戰,意思是孩子在遊戲場會主動進行未知且(讓照顧者)壓力程度升高的嘗試,而這樣的體驗,將有助於兒童培養面對挑戰或不熟悉人事物時,應具備的韌性與靈活度。因此,以法律明文規範遊戲場的安全性維護,並要求場地及設施須符合特定技術規格標準,固然有其重要性,但倘若因為「過度注重風險規避」,而忽略聽取不同年齡與能力的兒童的遊戲經驗,或疏於釐清遊戲場事故的實際發生原因,逕自要求每一座遊戲場皆須符合制式的安全標準,不僅易使兒童遊樂設施單一化和罐頭化,更將因此犧牲了遊戲場本應具備的挑戰性,以及刺激兒童發展的主要功能。

身障童盟理事長周淑菁表示共融遊戲場應越做越好,但台北市地點不夠多,建議在校園要更多(照片來源:李玉華 Christine Lee)

2. 欠缺場地規劃及遊具設計相關內容

在遊戲規劃設計方面,現行法規及 CNS 國家標準的規範內容,多涉及兒童遊樂設施之材料、工法、結構、維護等定義性及技術層面規定,針對遊戲場的空間規劃、遊具設計及程序參與等,和兒童遊戲權保障最為相關的細部規範,卻是相對匱乏。由於各類型遊戲場的環境、使用族群和管理人員皆有所不同,例如幼兒和年齡較長的兒童,對遊樂設施的挑戰性和複雜度需求,差異甚大;學校遊戲場和公共公園的遊戲場,管理程度根本不一樣,若都採用相同的遊樂場設施標準,將難以應對兒童的遊戲偏好和行為上的變化。


而機械遊樂設施相關法規中,雖設有無障礙規範,但從其內容可知,該規範保障對象僅限於輪椅使用者,且此類遊樂設施在本文討論的公園或學校附設遊戲場中十分罕見,對於身心障礙兒童的遊戲權保障實在不足。此外,部分縣市雖訂有共融遊戲場設計相關原則或手冊,但卻都不是強制性規定,遊戲場主管機關實際上是否參考遵守,或以何種方式改善或新建遊戲場,都淪為縣市政府主管機關自我裁量的範疇。

台南頂美公園特色遊戲場,遭議員質疑無完整規劃,啟用後再封閉,花大錢卻變成沒人想玩(圖片來源:翻攝自聯合新聞網

3. 忽略兒少的程序參與(child participation

關於兒童遊戲場規劃設計中的程序參與,部分縣市的公園管理自治條例12,雖設有兒少表意的規定,然細觀其規範內容,屏東縣及高雄市的法條用字皆係為「」邀請兒童行使表意權或通知其召開公聽或說明會,意思就是:是否聽取其意見屬於機關自由裁量的範圍,不免有便宜行事忽略此程序的可能性。而苗栗縣公園管理自治條例,縱使規定管理機構「應」召開公聽會或說明會,惟其法條文字係以當地「居民」列為意見徵詢對象,所以,兒童是否確能於相關程序中提出意見並獲得重視,亦有待觀察

再者,高雄市及苗栗縣公園管理自治條例,以「新建公園或新台幣三百萬元以上之改建工程」為踐行上開公民參與程序的前提要件,然此規定自文義觀之,係將兒少表意之實施限制於特定金額以上之工程採購,而有排除最應諮詢兒少意見之遊戲場規劃設計勞務採購的疑慮,且上開法規普遍無法適用於校園內的遊戲場,足以顯示我國遊戲場相關法制,對於兒少表意權之保障,仍顯有不足。

共融遊戲場採購案的觀察

自 2015 年起,透過特公盟及其它關注兒童遊戲的公民團體的積極陳情與倡議,越來越多地方政府機關開始在執行遊戲場設計或遊戲設施採購時,跳脫原本罐頭化的思維,逐步納入兒童權利公約及身心障礙者權利公約中,關於遊戲權之規範內涵與共融遊戲精神。然而,此類共融遊戲場採購,是否確實能夠達到保障兒童遊戲權之目的,實在有待商榷。以我國 2019 至 2020 年的共融遊戲場相關採購案來觀察分析:

  • 採購案需求書或邀標書內容參差不齊

整理分析我國 2019 年至 2020 年的共融遊戲場委託設計及統包採購案後,可以發現需求書或邀標書存在內容參差不齊的現象。而這樣的狀況,可能直接影響遊戲場的設置結果,以及是否能真正實踐平等遊戲之目標。

在整體設計內容方面,部分機關僅空泛地以「共融」、「特色」或「無障礙」等詞彙貫穿整份需求書,未具體指涉其欲採購的遊戲設施形式或空間規劃為何,以致整體遊戲場品質,依然受到「方便管理」與「最低標預算」等採購原則的影響,甚而使粗製濫造的罐頭遊具再度充斥各個遊戲空間,大大背離遊戲權保障之意旨

再者,參與式設計(participatory design)對於共融遊戲場的建置,具有一定程度的重要性,用來了解兒童對遊戲場的期待和想像、蒐集具體明確的遊戲需求。但實際上,並非所有採購案均要求得標廠商必須實踐執行「以兒少為導向之公民參與機制」,或縱使有,各機關對於進行方式,以及廠商應如何將參與成果導入具體設計的要求,也明顯有執行程度上差異。

和公園附設遊戲場比較之下,公立學校於採購校內遊戲場時,更不重視學童的表意權,是否確實能在校園中實踐共融遊戲精神,或是符合一年級到六年級學童的不同使用需求(設有附幼或完全中學的例子更是需要分齡適能設計),依然存在討論空間。

  • 對於採購秩序影響的疑慮

另一方面,關於「以採購共融遊戲場作為實踐兒童遊戲權」的手段,曾引發可能對採購秩序帶來負面影響之疑慮。例如,高雄市議會於 2018 年 8 月舉辦「分齡挑戰適能冒險」特色公園公聽會時,即有與會學者表示:機關可能因欠缺具體法源或政策依據,而遭到為何需採購共融遊戲場或遊具之質疑,甚而引發綁標之嫌。

再者,由於此類遊戲場的設置包含多個階段,例如前階段的公民參與、規劃設計、工程施作及管理營運等,且各階段皆涉及不同專業。共融遊戲空間作為相對新穎的產業,並且意在改造過往遊戲場及遊具樣貌,有論者認為此可能因此減少符合條件的廠商數量,以致遊戲採購市場的「進入歧視」,因而影響採購的公平競爭,或可能因合格廠商不足而造成無法決標,進而降低採購效率。 綜合上述顧慮,加上我國目前未有設置共融遊戲場的具體法源或特定採購範本,使部分機關仍對於此類採購的正當性存疑,進而不願實施,直接導致各縣市兒童遊戲場品質不一的差距現狀。

台灣是否能夠借鏡英國威爾斯 (Wales) 作法?

英國威爾斯,是全世界最先開始重視遊戲權並展開行動的國家之一,除了在 2002 年即由中央政府發佈全國性遊戲政策、承諾保障兒少平等遊戲權利之外,亦依照兒童權利公約第 31 條的規範意旨,逐步建立完整的遊戲相關法制,實為各國落實遊戲權之表率。

以下,本文將聚焦於遊戲權於威爾斯法制與政策的實踐,以作為我國日後比較與借鏡的對象:

英國首都倫敦自 2017 年推出倫敦計畫(London Plan)在遊戲充足性和可玩空間面向做規劃(照片來源:李玉華 Christine Lee)

1. 遊戲機會充足性評估(Play Sufficiency Assessments

不同年齡與身心能力的兒童,是否享有充足的遊戲機會,為威爾斯遊戲相關法制所關注的重點。威爾斯政府依規範內容細節性的不同,分別立有規定,詳見下表:

2. 兒少的程序參與

對於兒童意見表達的重視,可謂貫穿威爾斯的遊戲相關法制。首先,前述兒童與家庭法第二章,即明文規定地方政府在進行其轄區內的「遊戲機會充足性評估」時,須採取措施確保兒童得以就與自己有關的事物表示意見;再者,為了解兒童的實際遊戲情形,遊戲充足性評估規則規定地方政府在評估過程中,應將兒童列為首要諮詢對象。 除此之外,在遊戲空間設置方面,遊戲充足性評估指引及工具中,也進一步就兒少參與程序的進行方式提出建議,表示應依循資訊提供、自願參與、禁止歧視、尊重、收穫、回饋以及以兒少權利為中心進行改善作業等七項原則,且因兒童的年齡與身心能力各有不同,除了以常見的問卷調查與訪談等方式諮詢意見之外,並應顧及年紀較小或不擅言語者的需求,除了提供必要協助之外,也可以觀察兒童繪畫或實際遊戲行為,取得他們使用遊戲場的回饋和規劃設計方面的各種想法。

3. 遊戲場安全性維護與風險效益評估

在遊戲場安全性維護方面,威爾斯並非以單一一套專法訂定遊戲場安全規範,而是首先藉由「公共場地使用及管理相關規範」,與遊戲場管理者及設施施作者,進行安全維護之義務,且應同時考量兒童各種可能的使用行為,進一步評估風險及採取預防措施

再者,關於兒童遊戲場的技術規格標準,威爾斯也將歐洲標準委員會發布的遊戲場設施及鋪面相關標準,轉換為國家標準,作為廠商設置遊戲場時得自律遵循的指引,且其中亦強調「風險乃兒童遊戲中有利其成長與發展不可或缺之元」,故遊戲場於開放使用前,就遊戲設施的效益、風險、環境因素、兒童使用行為 以及可採取措施的利弊等方面,進行風險效益評估(RBA, Risk-Benefits Assessment / Risk-Benefits Assessment Analysis3)。以上這些,乃是威爾斯平衡遊戲樂趣挑戰性安全性的重要舉措。

文章結論

台灣的現行遊戲場規範,重點主要在於安全性維護及兒少傷害事件防治,然而,過度的風險規避,除了犧牲兒童在面對與承擔風險方面的學習之外,亦使廠商傾向於設計及製造符合規定但可玩性低之遊具,進而導致遊戲場漸趨單調。再者,我國目前僅有少數縣市設有共融遊戲場設計準則與兒少參與相關自治法規,並無共通性之規範,使各縣市政府是否以及以何種方式改善或新建遊戲場,均為主管機關所自由裁量。

此外,在各機關對於兒童遊戲的重視與專業程度均有所差異的情況下,縱使共融遊戲場採購於我國已日漸普及,各遊戲場品質參差不齊與分布不均,仍為急待解決的問題。因此,本文透過爬梳威爾斯的遊戲相關法制,希望台灣能借鏡它的遊戲機會充足性評估兒少程序參與風險效益評估等方面的規範,使我國兒童遊戲場設置更臻貼近兒少真正的需求。

備註:

註 1:讓政策更貼近人民 屏縣傾聽兒少聲音 – 屏東縣政府傳播暨國際事務處
註 2:高雄明年9公園、遊戲場闢建 兒童參與決定 https://news.ltn.com.tw/news/life/paper/1385744
註 3:也可參考〈導論:「我是為你好」:誰是為誰好?淺談台灣兒童遊戲空間的風險利益評估

引用文獻:

  1. 許立儒 (2021) ,論兒童遊戲權於我國之實踐──以兒童遊戲場法制與共融遊戲場採購案為中心。國立政治大學法律學系碩士班。https://ndltd.ncl.edu.tw/cgi-bin/gs32/gsweb.cgi/login?o=dnclcdr&s=id=%22109NCCU5194081%22.&searchmode=basic
  2. 張立東、蕭景祥、林佳蓉(2005),兒童遊戲場墜落因子之探討,嘉南學報,31期,頁302-309。
  3. Tim Gill著,社團法人臺灣還我特色公園行動聯盟謝宜暉、蔡青樺、葉于莉譯(2018),安全的玩?公共空間中兒童遊戲、風險與責任的全球白皮書。
  4. Welsh Assembly Government. 2002. Play Policy. Available at https://www.playwales.org.uk/login/uploaded/documents/Play%20Policy/Wales%20play-policy-e.pdf
  5. Welsh Assembly Government. 2004. Children and Young People: Rights to Action. Available at https://dera.ioe.ac.uk/7717/1/090415rightstoactionen.pdf
  6. Welsh Assembly Government. 2006. Play Policy Implementation Plan. Available at https://www.playwales.org.uk/login/uploaded/documents/Play%20Policy/play-policy-implementation-plan-e.pdf
  7. Welsh Assembly Government. 2007. Shared Planning for Better Outcomes: Planning Guidance and Regulations for Local Authorities and their Partners on Children and Young People’s Plans. Available at https://dera.ioe.ac.uk//7699/
  8. Welsh Government. 2014. Wales — a Play Friendly Country. Available at https://gov.wales/sites/default/files/publications/2019-07/wales-a-play-friendly-country.pdf
  9. Welsh Government. 2018. Having a voice, having a choice: children and young people’s national participation standards. Available at https://gov.wales/children-and-young-peoples-national-participation-standards
  10. Welsh Government. Play Sufficiency Toolkit. Available at https://gov.wales/play-sufficiency-toolkit.

執業律師,政大法律系碩士班公法組畢業,現於荷蘭Leiden University攻讀Law and Digital Technologies Advanced LL.M.,嘗試涉足網路世界的共融設計。喜歡寫字但常常寫不出論文和書狀。2017年起因為姪子的出生開始踩踏各個遊戲場,最喜歡木造遊具和磨石子溜滑梯。

因為成為阿皮和阿兜的媽媽,關注各類教育和社會議題。在特公盟負責 CRC 兒童遊戲權、參與權,以及國際學研合作交流等事務。英國布里斯托大學教育研究所。曾經是前英國劍橋大學出版社英語教育顧問、醴瑠服務社企創意長、苦勞網義務編譯、英國樂施會書店志工、伊甸基金會活動義工,現在是擔任性別研究共學/自學社群和台灣童年遊戲學的召集。

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