淨零轉型,地方政府如何同行?「氣候與能源治理評比」給縣市政府的選前總體檢

文:陳詩婷(綠色公民行動聯盟研究員)

台灣進入酷暑時節,「氣候緊急」再度成為真切的身體感受,而面臨緊要關頭,除了隨處可見諸如「隨手關燈」的宣導口號,有許多更深層的改變,正在一些不那麼容易被察覺的地方發生。其中之一,正是喊口號與政令宣導之外,政府部門在因應氣候危機、能源轉型挑戰中的角色,尤其第一線面臨各種氣候災難風險、都市熱島效應、能源開發爭議等壓力的地方政府,正扮演愈來愈關鍵的行動主體。

目前已宣布在2050年前達成「淨零排放」目標的,除了有包括台灣的全球一百多個國家之外,也有超過一千個各地城市。國際上許多地方層級政府,甚至更早比中央端出更加具有野心的政策與行動方案。這無疑是一場「淨零競逐」,比的不只是速度,更是看誰能把這條路走得更寬廣,能夠容納、捲動更多元的參與者,讓淨零轉型成為一場全面社會動員,才足以撐起系統性改變所需要的能量。

抱持著這樣的關切,由全台十多個民間團體組成的「能源轉型推動聯盟」(以下簡稱能轉盟)[1],在今年再度啟動了睽違五年的「縣市政府氣候與能源治理評比」,檢視各地方政府首長這一任期以來氣候與能源政策施政表現,做為選前的總體檢。

政策評比是一項需要嚴謹方法學、耗費海量時間人力的大工程,為何資源有限的NGO們,會選擇投入這件事?由民間團體發起的評比,又和長期以來媒體頒發給縣市首長的獎項、由中央舉辦的縣市提案競賽,有何不同?

地方能源治理,不只是看短時間內發了多少電、節了多少電

這得從2015年的春季說起,當時行政院提出總預算三十億的「自己的電自己省:智慧節電計劃」,藉由過去幾乎前所未有的高額經費補助,以住商及機關部門在隔年能達成相較當年同期節電2%作為目標,鼓勵各縣市政府提出在地的節電政策方案。這樣的經費挹注看似立意良好,然而重點並不只在於「給多少」經費,更在於「怎麼給」?

當時的政策方案,是以節省的電量多寡,作為經費核撥的唯一標準。行政院要求各地方政府在短短一個多月內就得提出節能計劃,且須在不到一年內就要執行出節電2%的成果,卻無考量各地人口淨移動、氣溫差異等因素,導致許多縣市因自認無法達到目標,而直接放棄申請第二階段的補助與計畫執行。

且在地方政府缺乏能源專業人才、缺乏能源治理的行政能量之下,短時間內祭出大量補助作為誘因,其實既不治本也未必治標,因為長期不熟悉節能政策規劃的地方政府,對自身電力使用現況的細緻資訊掌握不足、也尚未累積對節電潛力評估的相關專業能力,只能在短時間內急就章地推出千篇一律的宣導或競賽,根本無法因地制宜、對症下藥,反而造成資源浪費,卻不見得能換來節電成效。

民間啟動評比不只為了打分數,而是盤點問題、摸索出路

對於關心能源轉型的民間團體來說,當然期待看到實際的節電效果,但我們也深知,無論開源或節流,都非一朝一夕能成事,許多能源治理的基礎工程,譬如法規制度、民間參與模式、跨局處整合等等,未必會短期內就直接反映在節電量上,卻能紮實地把健全、健康的政策發展條件建立起來,讓能源轉型能夠走得穩、走得長久,而且走出開創性。究竟這些基礎工程的整體藍圖長什麼樣子?需要哪些資源、有哪些方法?這些正是能轉盟企圖透過評比一步步摸索出來的。

第一步,就是深入了解各縣市第一線公務機構在推動節電政策實務上面對的困境。能轉盟在2015年啟動第一次「縣市節能治理政策評比」,從盤點現況、制定評比指標到執行訪談,走遍全台每一個地方政府,了解各地的節電政策規劃與執行狀況後,發現各縣市長期以來在節能治理上的共通困境包括:

  1. 缺乏充足且常態性的人力配置與經費資源

    各地方政府專責處理節電業務的人力不足,使得專業能力難以累積,且相關業務經常零碎分散在局處,缺乏整合。經費也多仰賴中央,且缺乏穩定多年期且充足的資源挹注。

  2. 缺乏電力相關數據做為政策制定的評估依據

    台電過去長期缺乏細緻的電力統計與調查分析、資料開放的進程也十分緩慢,因此縣市政府在制定政策時,缺少地區性的電力消費資料作為基礎,就無法在充分了解地方電力使用狀況之下,分析出用電特性與節電潛力,制定出對症下藥的政策。

  3. 缺乏深度且多元的公眾參與機制

    縣市政府仍停留在單向的教育宣導、補助獎勵,而較少運用在地的各個社群網絡,包括社區、民間團體、在地產業等,創造更多社會對話溝通、資源連結的管道,並將這些多元社會力的角色納入政策制定過程之中,與公部門進行更深度的互動協力。

  4. 缺乏因地制宜且結合地方發展願景的政策規劃角度

    因為缺乏資源、缺乏數據、缺乏公眾參與,也就使得政策經常流於空泛的「節能減碳」、「愛護地球」口號,翻開各縣市提出的計畫,也往往大同小異,較少看見地方政府針對自身的限制與潛力,做出具有突破性的嘗試、發揮在地特有的資源和機會,把能源治理鑲嵌在讓民眾更有認同感的地方願景當中、與日常生活做出更具體切身的連結,創造節電背後更多不同層次的意義、價值和綜效。

能轉盟透過梳理這些環環相扣的問題,建構了縣市評比的核心關切,也就是做為民間的倡議組織,我們的眼光並不只放在漂亮的政策目標、亮眼的數字,更是這所有的政策制訂背後的思維邏輯,以及路徑、程序、方法工具等等,到底是什麼?

質化的治理能力建構,優先於量化的數字KPI

能源轉型推動聯盟2022年縣市政府氣候與能源治理評比項目指標及配分,以占比85%的質化項目為最主要的評分依據。

要評比縣市之間的能源政策表現,許多人的第一直覺可能是:日照豐沛,可以大力發展光電的縣市,勢必做得特別好?又或者財政資源較多的六都,一定比其他縣市表現更優異?

其實,根據過去兩次的評比結果,答案未必如此。除了首長本身的重視程度、行政團隊的專業程度都更有形塑政策的影響力之外,能轉盟的評比方法設計,也試圖盡量弭平天然條件差異、縣市資源差異而造成的起跑點落差,因此第一次評比時全數皆為質化指標,第二次也僅增加了20%的量化指標,包括綠能裝置量成長率、住商部門用電量成長率等,其餘80%皆為質化指標。最新的第三次的評比,則有高達85%皆為質化指標。因此,並非綠電成長愈多、用電下降愈多,或者有資源舉辦愈多活動、累積愈多參與人次的縣市,就能拿到高分。

除此之外,我們這次將評比範疇,從前兩次著重於節電和綠能相關政策,擴大到涵蓋更上位、更整體的氣候治理能力。四大質化指標分別為:

  1. 民間參與機制-建立民間與公部門間的協作模式

    民間參與機制是評比指標中佔比最重的一項,也是能轉盟長期以來觀察各縣市能源政策能否順利持續推進,並且能有突破性的表現時,最關鍵的因素之一。

    推動綠能、節電和減碳時,都涉及到在地各行各業的發展與民眾各個面向的日常生活,因此勢必需要在相關政策目標、願景和行動策略的研擬過程中,就考量到多元利害關係人的需求,並且建立不同領域社群與公部門之間能夠協作的模式,讓「公民參與」不再只是末端的象徵式單向諮詢,或者一次性的志工培訓與教育宣導,而讓民間各領域的多元社會力能真正扮演共同形塑政策、持續推動政策落實和擴散的角色。

    這也是能源轉型過程的重要內涵-「能源民主」。過去傳統的能源發展型態,是大型的、集中的、壟斷的,而以再生能源為主的能源發展,則是小型的、分散的,也更加需要分權的、多層次的治理。民眾、社團、店家、企業等,都不再只是一個個單獨的、被動的電力消費用戶,也需要成為發電者、參與電力調度的節點、能夠與政策互動的關鍵行動者。有這樣的協作網絡,民間與公部門相互激盪、共同協力,才能將能源轉型的實踐,結合更多元的公共服務、社會福利、在地就業與產業發展乃至整體的地方願景。

  2. 氣候與能源治理目標與策略-有決心,也要有方法

    能夠展現地方政府氣候與能源治理決心的,則端看其是否訂定出積極的中長期具體目標,包括減量目標、綠能發電與節電目標等,且背後應有清楚的邏輯和方法可供檢視;有了目標後,也必須有清楚的法規制度授權地方公務體系做為施政依據,也讓地方的氣候政策能夠有延續性及累積性,譬如過去部份縣市的《低碳城市自治條例》,以及近期開始制定的《淨零排放管理自治條例》等。

    為了不讓法規徒具形式,當中應明訂政策中長期目標、路徑、權責分工、罰則、民間參與機制以及相關執行細則等,各局處才能依此擬訂相關的計畫與預算規畫,提升行動策略的可操作性、讓目標得以落實。

  3. 行政資源-讓政策能夠執行的關鍵

    能轉盟觀察到,有了明確的目標、相應的法規工具與具體的行動計畫後,也可能因為地方政府沒有足夠的行政資源投入,使得就算目標再理想,成效也十分有限、難以累積與延續。

    因此,這項指標將檢視地方政府在執行氣候與能源相關業務的專責單位,是否有充足、常態性的人力配置,以及夠高層級、具有指揮及統整功能的權責分工。由於氣候與能源治理涉及經濟、環保、交通、地政、教育等局處之業務,因此跨局處之間行政資源與資訊的整合,是讓政策得以充份落實、展現綜效並持續累積的關鍵。

  4. 掌握地方氣候與能源資訊-有數據才有管理依據

    各個縣市由於天然資源、地理與人口型態、產業發展等差異,用電、排碳與能源發展情形也都有許多不同。舉例來說,許多離島縣市在觀光季節有較高的能源需求,且集中在旅宿與餐飲業;農業縣市在農產收成季節時,會有許多家庭進行農產加工處理,而使得住宅用電需求大增;都市人口密集區域有熱島效應而導致的空調用電管理問題,農村型區域則可能因人口老化,而有更多的能源弱勢議題需要因應。掌握這些在地用電特性的相關資訊,乃至綠能潛力、節電及減碳潛力、氣候風險等,才能夠訂定出因地制宜的政策。

    除此之外,也應讓民眾能容易掌握在地再生能源、電力使用與排碳等基礎資訊,並且能透過親民簡便的管道了解相關的政策資源,如補助與示範獎勵計畫、民眾參與機制等,進一步讓民眾可以把這些資訊應用到生活上,參與在政策措施推動的過程中,比如生活節能、社區再生能源、低碳運輸等。

新北市最新的能源資訊平台,以圖資呈現再生能源案場、潛力,也整合用電資訊,並提供民眾參與綠能發電的相關政策資訊。

在佔比15%的量化指標上,除了基礎的人均用電量成長率、縣市機關與住商部門用電量成長率外,也包括以下兩大項:

綠能發展指標,公平檢視各區域縣市施政努力

小型、分散且多元的綠能發展,特別需要地方政府積極扮演統整在地資源的角色。此項指標透過「綠能裝置量成長率」、「屋頂光電裝置量成長率」及「公有屋頂光電的建設率」等項目,試圖掌握地方政府投入綠能發展的力道。能轉盟在指標設計中,選擇檢視裝置量而非成長量,是為了減少因各地區日照量不同產生的差異、讓比較更趨於公平;而檢視自身的成長率而非總成長量,也有機會因地理區位而光電發展條件較差的縣市,仍有機會拿到好的分數。

之所以特別將屋頂型光電單獨拉出來檢視,是因為這是目前最無爭議、一般民眾也最容易能夠參與的再生能源形式,且能達到空間的複合性利用,並發揮多重的效益,包括建築降溫、延緩屋頂漏水與耗損等,因此我們也期待公有屋頂如議會、公所屋頂與國中小等,能積極盤點與建置,發揮帶頭示範先行的作用。

縣市氣候治理的關鍵挑戰-低碳運輸發展指標

運輸部門約佔全國碳排14%,且佔境內空污三分之一以上,面對2050淨零排放的挑戰,除了過往能轉盟較為關注的能源、住商部門,運輸等高排碳部門也需大幅減碳,因此今年評比範疇首度納入運輸部門,更加全面檢視縣市在氣候治理上的努力。

運輸部門近七成排碳來自汽機車,如何將大量汽機車使用移轉至公共運輸,是運輸部門減碳重要課題,而許多移轉措施正落在地方政府的權責範圍,包含提升地方公共運輸建設和服務、自行車道人行道鋪設、鼓勵運具電動化等。

透過相關指標如「公共運輸運量成長率」、「改善或新增自行車道總長度成長率」、「電動機車新售佔比成長率」,將呈現各縣市投入低碳運輸發展之力道。

邁向淨零,中央、地方與公民得攜手共進

邁向淨零轉型,就勢必挑戰過去長期以來的生活習慣、產業型態乃至既有的經濟利益結構、傳統的政府治理慣性等,需要大破大立、打造一套能夠支持轉型需求的發展和治理模式因此,評比除了讓縣市之間有正向競爭的動力、能夠彼此學習參照外,也試圖釐清地方氣候與能源治理的困境與問題癥結,並且從中央、地方和民間彼此環環相扣的各自角色,找到共同承擔責任、在不同位置上相互協力的可能。

評比的對象雖然看似是縣市政府,但能轉盟其實也同時透過評比來要求中央。現階段,地方政府在氣候與能源治理尚在起步階段,能量仍相當不足,因此能轉盟也要求中央在提出淨零路徑的同時,必須協助地方政府長期氣候與能源自治的能力建構、並提供穩定持續、多年期的經費挹注,未來《溫室氣體減量及管理法》修法後的碳費收入,也應有一定比例補助於地方之減緩與調適工作,並將不同地方的氣候變遷危害、脆弱度、暴露因素等納入考量。

年底地方大選在即,我們也期待九月即將公布的評比結果,能作為公民檢視過去一任政府表現、比較候選人政見時的參考依據。因為地方的淨零轉型進程,不只攸關國家政策的目標數字能否達標,也直接影響有多少人能呼吸到更乾淨的空氣、更舒適的生活、享有更順暢不壅塞的交通環境、有更多高品質的綠色就業機會。

而台灣這座小島的每一個角落,無論坐擁海港、被山林環繞、或有豐富的歷史文化資產、發達的農漁產業,每一個城市、每一座鄉鎮的人,都有對未來的想望、也有在身處在這多重環境危機下的生存難題。我們期待評比可以是一個契機、一個橋樑,促成不同領域、有不同關切、在乎不同價值的社群,能在共同的氣候危機之中,找到彼此的連結、相互對話甚至協力共進,一起實踐淨零轉型背後,對於理想生活的多元想像,以及一個更民主、更公平的社會的可能性。

[1]

能源轉型推動聯盟成立於2015年,由全台各地關注氣候及能源議題的民間團體共同組成,目前成員包括綠色公民行動聯盟、地球公民基金會、主婦聯盟環境保護基金會、荒野保護協會、台灣再生能源推動聯盟、媽媽監督核電廠聯盟、綠色和平、野薑花公民協會、環境權保障基金會、爭好氣聯盟、彰化縣環境保護聯盟、台南新芽協會、台灣公民自主發電行動聯盟。


自學生時期開始參與環境運動,2012年加入綠色公民行動聯盟,投入環境教育、能源轉型與氣候倡議、地方能源治理監督等工作,透過串聯不同領域、創造更多社會對話與公私部門間的協力,摸索同時實踐社會民主、正義與環境永續的可能性。

成立於2000年,以促進社會公義、創造永續環境為使命,並化理念為具體行動,積極守護台灣環境。長期關注汙染治理、能源轉型與氣候正義,主張國家的永續發展必須符合「資訊公開、民眾參與、社會公平」這三個原則,以政策監督、群眾培力、直接行動等方式來推動社會改革。https://gcaa.org.tw/

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