閒置校舍翻修作為社宅的可行性評估

文:蘇伯昇

  中和區建案廣告,財神看板。(筆者於2020年自行拍攝)

台灣近年受困於「買不起、租不好、住不到」(廖庭輝,2022)的居住問題,社會住宅是目前台灣各縣市彰顯市政政績的重要指標之一,社會住宅業務招標以及動工都逐漸落實於各個都會當中,尤以首都台北市的速度最快。為了擺脫社區汙名化問題,台灣採行同棟混居的形式,卻反而使得弱勢社宅名額受到壓縮。
本文試圖透過參考其他國家的社宅供給案例,探討擴大公共住宅多元供給的可能性,提出不同於近年直接興建或包租代管的可行性建議。

後發展的台灣社會住宅現況

台北市試辦社會住宅的過程中面臨許多問題,當2010年內政部公佈了社會住宅試辦於雙北地區五處興建社會住宅的地點時,在「松山寶清段」面對社區居民的高強度反對,除了反映當時台灣民眾對於社會住宅的標籤化與不了解之外,也強化了政府以「混居形式社會住宅」作為主流興辦的決心。目前社會住宅的形象比起協助「弱勢」,大多更強調協助「青年」,逐漸去除了社會住宅社群的負面標籤,引入了有熱情活力的、公共服務性質的正面資產形象(邢淑伶,2021 :115-117)。

健康社宅,托嬰托老日照等公共服務設施。 取自:GOOGLE地圖— 3H38+QF2 松山區 台北市

健康社宅,托嬰托老日照等公共服務設施然而,社會住宅概念的引進,在其他國家的案例中,除了很明確的希望公有出租住宅滿足「救助性」,優先處理對於弱勢者居住的可負擔性以及對數量的需求,也強調社會住宅不同於一般市場出租的住宅,透過財政補貼興建營運,並且強調住房資源的循環利用,這與台灣現行社會住宅所執行的「租金自償率」和「社會住宅成員混居」有些差距。台灣社會住宅數量還非常的低,先行擴大服務範圍,反而使得最需要住房需求的人更難入住社會住宅。我們借鑑韓國公共住宅案例,合適的公有出租住宅比例應佔住宅供應總量的10%(金秀顯,2011),這個數字主要服務對象是各個弱勢族群,並不如台灣社會住宅對象定義的那麼寬闊。根據社會住宅推動聯盟統計,截至2022年11月為止,台灣社會住宅存量目前共23,159戶,比率僅0.25%,最需要可負擔租房的族群比率則更少。因此,在混居的主軸下,加速社會住宅的多元興建與供給是目前最重要的課題。先不論政府的「社會混居」(彭揚凱、廖庭輝,2022)定義是否誤用,盡快擴大公辦「只租不賣」的居住形式,完善「救助性」的居住社會安全網絡才是優先課題。

參考波爾多社會住宅翻新案例—社會住宅多元供給的可能性

2021年普利茲克建築獎得主Lacaton&Vassal在與Christophe Hutin architecture, Frédéric Druot合作的波爾多社會住宅翻修案例,是台灣可以借鑑的住宅更新形式。波爾多’Cité du Grand Parc’社會住宅於1960’s完工,並於2016年修繕更新,利用拆除重建三分之一的成本價格,完成居住空間的延展以及生活環境品質的改善。

Transformation of 530 dwellings / Lacaton & Vassal + Frédéric Druot + Christophe Hutin architecture  (照片取自:https://www.archdaily.com/915431)

從這個案例我們可以發現「規格化生產」的建築物有利於修繕、增建、改造建築空間的施作,當然新建也是如此。’Cité du Grand Parc’社會住宅透過拆除部分陽台門窗,向外延伸陽台空間,透過陽台的延展及精緻材料的選用,營造優良的環境,提供了高品質的私人半戶外區,增建的陽台透明帷幕也發揮了’Cité du Grand Parc’可以縱觀市容美景的地理優勢。利用預鑄工法,提前完成主要材料的製作,現場工程僅僅在12-16天內即完成。這樣的工期以及建築計畫的安排,使得居民們得以維持自己的居住環境以及地點而免於更新後的流離失所,既有的社區鄰里網絡也得以維繫。社群既有鄰里網絡的不僅具有社會安全網的功能,既不必重組熟識的社群,同時也是實踐循環經濟及社會創新的重要單元(Marchesi et al.,2021),因此這種更新模式的效益不僅是成本低,還有高度的社會效益以及永續價值。

每個室內住宅單元也趁著計畫所提供的機會,進行浴室的翻新以及電氣設備更新,以應對今日的住宅使用需求。公共空間的部分,為改善垂直動線,原本的舊有電梯也更新成具有更好性能、更寬敞的新式電梯。透過屋頂花園以及北立面的隔熱施作也使得建築物具備更佳的節能效果。一樓的部分新建了入口大廳並同步整理了入口花園形塑社會住宅的入口意象。這些設備細節及空間配置上的更新都代表著各方團隊盡可能利用較低的成本帶來非常高品質、高效益的成果。這次增改建的成本為:2720萬歐元(整修翻新)、120歐元(部分新建),換算台幣共8億5,200萬台幣左右。

對比台灣:土城員和社會住宅新建契約金額為19億2,127萬3,338元整。兩者住宅總量相近、住宅機能類似,波爾多社會住宅翻修卻得以透過減少拆除增加的廢棄物、相對低廉的成本下取得可觀的住宅數量,這種價值觀與作法很值得台灣參考借鑑。

規格化生產、預鑄工法、民生水電設備更新、改善垂直動線
波爾多社會住宅的增改建特質恰恰符合台灣過去興建的校舍型態
過去台灣校舍型態整齊規矩,與模矩化更新相契合。(筆者於2017年自行拍攝)

從閒置校舍到社會住宅—新興工法、土地使用轉化、現代設備與永續指標

面對台灣閒置校舍轉移為社會住宅的行動概念,首先必須要面對的即是閒置用地的利用合理性以及土地使用變更的挑戰,此處我想以上方圖文曾出現的「高雄市七賢國中舊校舍」的土地使用變動為例,來說明其可行性及合宜性。七賢國中舊校舍在遷校後,經都市計畫變更土地使用,從文教用地轉為產業專用區用地,以因應行政院107年核定計畫中科技部「海洋科學研究專區」之用地需求,透過增改建的形式活化部分閒置校舍為海洋科技研究中心辦公室(以下附圖),後由於108年行政院核定「國家海洋科技能量建置計畫(第三次修正)」將海洋科技園區計畫遷移至高雄市興達港新建「海洋科技產業創新專區」,原新建計畫停止,研究中心辦公室搬走後土地再次閒置。110年因城中城事件再次透過都市計畫變更將該區土地定作社會住宅預定地,並將基地內既有建築物進行全面拆除,包含體育館、教學大樓兩棟及剛活化3年的研究中心辦公室。

海洋科技研究中心辦公室(已拆除)
海洋科技研究中心辦公室,外部增建梯廳及建築外牆拉皮(已拆除)。(筆者於2017年自行拍攝)

舊校舍的格局明確,規格整齊,非常適合預鑄工法的模組化設計,也由於校舍建築結構相對單純、穩定,因此在增建的過程中越減少既有結構的破壞,建築就越不必擔心安全問題。另外,校園建築通常建蔽率和容積率都沒有用滿,在增建的空間上仍有很大的餘裕。

七賢國中舊校舍,崇賢樓完工於民國73年,於民國111年拆除(筆者於2017年自行拍攝)

舊校舍空間改建為住宅,在機能上所面對到的主要課題是:

  1. 隔間單元如何設計以符合居住使用。
  2. 雅房還是套房,進而影響水配管的施作以及校舍公共廁所的改建。
  3. 地面層及出入口的建築空間使用計畫。
  4. 後續維護經費的類型編列

以台北市大龍峒工宅「建築物長期修繕計畫與經費編列」研究成果估算為例,以30年期的長期修繕費用就含有6千7百04萬元,也就是說在增改建既有校舍,成為社會住宅的同時,不僅延續了建築物物理性的生命周期,本就應投入於維護修繕的經費也能作為增改建的額外效益。「缺工缺料」近年來成為營建產業成本提高的重要原因,面對少子化的衝擊,工人薪資上漲,傳統工法與預鑄工法的成本越來越接近,而工期減少的效益也越發明顯,尤其在增改建、翻新的過程中,能夠維持既有住戶網絡,社會效益從今日看來非常重要。增改建的類型能夠延續既有建築的物理生命,利用更新的設備延續建築的「社會耐用年數」(綠色魔法學校,2010),能有效的改善環境,也符合減少廢棄物、循環利用…等等永續指標。同時,這類型相對小成本、模矩化的工程,對於台灣的工程管理及預鑄技術都營建業中引進新技術很重要的實驗機會。在台灣經濟成長趨緩、大刀闊斧的「土建國家」時代逐漸過去的現金,我們可以思考看看並評估這種類型的空間再生產模式以應對永續指標與新興工法。

台灣校園用地的檢討—受開發壓力影響的亞洲建築生命周期

延續上一個段落的話題,以高雄市七賢國中舊校舍為例,七賢國中的崇賢樓於民國73年完工,民國97年開始因為遷校閒置,僅地下室與體育館低度使用,民國111年拆除。總共使用時間僅30-40年,建築結構及設備並沒有重大損毀,與波爾多社會住宅使用長達50年仍可以翻修使用的經驗很不同。超短的建築壽命是現今亞洲都市化國家的共通現象,除了人口結構、數量不斷變動,都市化後的可利用土地稀缺,土地使用方法配合都市計畫不斷變動,因此建築物被閒置荒廢後拆除重建,造成不必要的資源浪費。台灣近年由於少子化的原因,由於過去國家快速發展、人口快速成長所造成的人口紅利不再,許多學區重疊的學校面臨併校、遷校、廢校,更因國中小校舍地點大多圍繞於生活機能較好的地段,使得閒置的校園用地成為都市化地方開發的目標。從上述七賢國中舊校舍土地利用的案例可以發現,政府在土地利用以及計畫制定上是有能動性的,都市計畫變更不一定只為配合開發商、產業進駐,也是一個校園用地轉變為產業專用區進而變為社會住宅的案例,此一取徑下,在面對社會住宅儲存量高度不足的現在,為求社會住宅的多元供給形式,閒置的校園用地及建築物轉化為社會住宅絕對是有可能性的。政策中,校園用地的使用可以透過各種方法變更為產業專用地,社會住宅的實質社會效益也應該能夠作為政策著眼的計畫之一,不應該在有實質效益的政策中退縮。另外,七賢國中舊校舍在選擇轉變為社會住宅的期間,在確定拆除崇賢樓之前利用增改建模式改建校舍成為社會住宅一直是有機會的,很可惜,我們在永續的課題上仍有努力的空間。

台灣國宅翻新模式的可能性參考

與校舍所面臨的閒置課題相同,台灣有部分的國民住宅還額外面對著:普遍更弱勢的住戶、建築物產權破碎難以整合但建築物年久失修、國民住宅行政部門能動性下降…等等問題,我們應試著參考波爾多社會住宅翻修整新的模式,同步透過住都中心行政法人的行政量能將社會住宅與出租型國民住宅做進一步的整合與修繕更新。政府也能評估透過買回地權的方式減少增改建的困難,並增加純粹國有出租的住房比率。趁著這個機會公部門也能實驗預鑄工法的技術改善國宅居住空間品質、更新民生設備、必要時放寬國宅區域的建蔽容積以利增改建,為社會住宅的供給提供一條不同的、更低負擔的新路線。


徵引文獻

  • Archidaily(2019). Transformation of 530 dwellings / Lacaton & Vassal + Frédéric Druot + Christophe Hutin architecture,(https://www.archdaily.com/915431/transformation-of-530-dwellings-lacaton-and-vassal-plus-frederic-druot-plus-christophe-hutin-architecture?ad_medium=gallery),取用日期:2023年1月2日。
  • Marchesi, M., & Tweed, C. (2021). Social Innovation for a circular economy in social housing
  • 邢淑伶(2021)《從鄰避到迎毗:以健康社會住宅居民與周遭社區居民對社會住宅之態度為例》。台北:國立台灣大學建築與城鄉研究所碩士論文。
  • 社會住宅推動聯盟(2022)〈台灣社會住宅數量統計表-111.11月更新〉,(http://socialhousingtw.blogspot.com/2010/08/blog-post_3164.html)
    ,取用日期:2023年1月2日。
  • 金秀顯(2011)〈大器晚成?韓國公共租賃住宅的未來〉,「居住正義與社會包容:社會住宅國際研討會」,黃麗玲譯,10月3日,台北:臺大醫院國際會議中心。
  • 巷仔口社會學(2021)〈住宅何以為「社會」?社會住宅的必要性(續):寫於社會住宅運動十周年(二)〉,《巷仔口社會學》2021年11月16日(https://twstreetcorner.org/2021/11/16/social-housing2/),取用日期:2023年1月2日。
  • 孫窮理(2010)〈社會住宅的遺憾〉,《苦勞網》2010年12月13日。(https://www.coolloud.org.tw/node/56272),取用日期:2023年1月2 日。
  • 高雄市政府(2021)〈變更高雄市都市計畫(前金、新興、苓雅地區)產業專用區細部計畫案〉,(https://urban-web.kcg.gov.tw/KDA/web_upload/KDA05/KDA0501/20211203121318-7.pdf),取用日期:2023年1月2日。
  • 彭揚凱、廖庭輝(2022)〈臺灣限定的社會住宅亂象:最需要的人住不起,數量少又扭曲社會混合意涵〉,《臺灣公民對話協會》2020年09月08日。(https://rightplus.org/2020/09/08/social-housing/),取用日期:2023年1月2日。
  • 廖庭輝(2022)〈《無住之島》:買不起、租不好、住不到,蔡政府「市場面」住宅政策全然失敗〉,《關鍵評論網》2022年11月11日。(https://www.thenewslens.com/article/175797/fullpage),取用日期:2023年1月2日。
  • 綠色魔法學校(2010)〈如何掌握建築物的生命週期〉,(http://www.msgt.org.tw/article/article_view/?article_item_id=94&article_id=78),取用日期:2023年1月2日。

在台灣空間規劃產業工會為勞動權益打滾,隨時準備要回家鄉努力的逃離台北倡議者,在回家前努力從雙北都市盡可能的順手拿點伴手經驗包,也越來越有自信不走回建築設計產業。

3 thoughts on “閒置校舍翻修作為社宅的可行性評估

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