北泰雅原住民族特定區域計畫:地方知識與土地正義的行動

文:陳育貞

前言:《國土計畫法》如何落實原住民族權

2010年代初期,《國土計畫法》歷經長期辯證仍未能定案,環境保護和原住民權益是否矛盾是關鍵爭點之一。因應轉軌「全國國土計畫」,2013年內政部公告實施「全國區域計畫」,明訂因應氣候變遷,確保國土安全,保育自然環境與人文資產,促進資源與產業合理配置,強化國土整合管理機制,並復育環境敏感與國土破壞地區,追求國家永續發展為目標。同時,因地理環境特殊性,土地使用有別其他土地,且空間跨越數個縣市範圍,有必要以整體規劃進行考量,包括原住民族土地。

在原住民族自治和「還我土地」等議題的影響下,這個土地使用規劃受到普遍質疑,就連立場兩極的原住民意見領袖與環保團體,皆紛紛表達反對的立場。另一方面,慣行的土地規劃與管理機制框架嚴謹、缺乏彈性,且難以妥善照顧差異權益者。

在此難題下,本會陸續執行「擬定北泰雅原住民族特定區域計畫之規劃」(2014-2015)」、「擬定原住民族特定區域計畫之規劃」(2016-2017),透過兩階段規劃,以泰雅族分佈地區為範圍,進行空間發展策略與原住民族特定區域計畫之策略研擬,並完成具體空間計畫與土地使用管理措施。[1]


[1] 本計畫由臺大城鄉基金會宜蘭分會執行。

直對爭點的規劃取徑 • 力求具體落實部落主體

空間規劃作為邁向自治理想的途徑

原住民族的生活方式,在現代化中顯得特別的脆弱,而與其所處國家之間有著潛在的衝突關係。2005年實施的《原住民族基本法》雖已確立保障其權利之基本原則,但仍尚未及於土地權利的落實,[1] 這也是原住民與政府長期矛盾的焦點。

因應這個矛盾關係,第一階段規劃即確認「可以單一部落進行規劃」的原則,力求落實部落主體和深度參與;第二階段規劃則以矛盾相對凸顯的司馬庫斯、鎮西堡部落為對象擇一規劃,以尋求突破矛盾、對等對話的可行模式。隨之而來的課題,即是如何讓部落超越「還我土地」與「自治」的執著,並認同:從參與規劃來踐行部落主體,做為迎向自治理想的途徑。


[1] 官大偉 國土計畫、原住民族自治與原 住民族土地權之落實,台灣原住民族研究學報第1卷第3期,p123-43,2011年/秋季號

部落主體的兩階段關鍵角色

如何藉由實質規劃將原住民族基本法之精神落實於空間治理?如何認清並回應部落真實的需求?如何既符合原住民生活方式與傳統知識,又可兼顧環境保育與使用權利之土地使用與管理方式?其核心課題即在於土地使用現況議題與真實需求的充份理解、以原住民族為主體的參與規劃、泰雅族Gaga傳統生態智慧、跨部門協商共識。

以原住民族為主體的參與規劃,不僅在順行原基法,更是關乎土地權益、嚴謹規劃的重要法則。關鍵是:放下常規與成見、拋棄專業術語和藍圖願景、融入在地節奏與部落生活,以及掌握在地心聲,創造共議共做的條件,多重轉譯、調節差異。這個做法,後來經內政部營建署詮釋為:更貼地貼人的規劃、溝通式規劃。[3] 

有兩個重要階段:規劃初期,著重在信任感建立;施行滾動式、持續擴大參與的調研,一方面建立部落知識,同步發掘規劃議題。規劃中期,著重在部落知識與精神的再建立;從部落經驗線索引導議題社群溝通,轉譯、促進部落知識與現代制度接軌,一併調節差異立場與意向。在規劃後期,逐漸形成部落精神的集體表現,反映於部落願景和土管措施的具體內容。


[3] 2016年公布「國土計畫法」,將參與式規劃納入「原住民特定區域計畫」的規劃指引。

參與的技術:回應計畫性質與部落特質的溝通方法

依《原住民族基本法》,重要規劃或政策必須有原住民的諮商或實質參與。土地規劃關乎個人權益,更涉及合理、公平與正義等課題,因此除了政府與專家之外,應考量土地利害相關人的意願、意見及情感。困難的是,如何讓部落成員理解、討論法規制度? 如何兼顧私利與公益,共謀可持續的集體未來?

部落地圖:從傳統土地知識開啟對話

由於長期的土地使用爭議及因應天災而被迫遷村的經驗,使得族人對於公部門計畫缺乏信任。為了開啟對話,規劃團隊藉由一個4×3公尺的立體模型,邀請部落耆老「說古道今」,指認水系、山系、今昔土地使用經驗,逐步建立「部落地圖」(圖1)。當指認的族人越來越多,地圖上的空間使用變遷也越來越豐富。轉繪之後的部落地圖,套疊了族人的在地知識,開啟了與規劃團隊的正向互動。

邀請族人於立體模型建立部落地圖

Gaga的再發掘與集體建構:成為共好的內涵與動力

Gaga是「祖先流傳下來的話」,包含規範、儀式規則、禁忌、祭詞、好運及能力、社會契約及習俗等泰雅文化的結晶。即使隨著時間演繹,仍悉數反映在部落生活領域的治理哲學。

規劃即循著族人生活經驗與文化傳承的語言,具體化Gaga的土地使用模式與課題。例如,一塊土地今昔的使用差異與原因、位處河流不同段落對社群用水權利與義務的影響、如何營造使用石砌梯田等。隨著部落參與的深度討論,日常生活的歧見也浮上檯面,但是,共同尋找彼此共享的「好經驗」,引領彼此肯定珍惜共有的記憶與能力,激發部落成員的榮耀,這讓每個人再度連結Gaga精神,轉化為未來願景與集體動力,成為規劃過程重要的一環。

用模式語言的概念理解泰雅族的土地利用方式
「住家」模式語言:兼具居住、生產與服務的生活空間

平衡現代法令與Gaga 傳統智慧 • 多重轉譯朝向永續利用

土地使用、管理機制等部落共識的形成,必須銜接法令的應用,關鍵即在於公部門與部落的相互理解,使合理的使用項目得以合法化。以部落農耕使用為例,從土地法規而言,坡度超過30%者就不得農用,意謂依山而居的部落耕地都是違法耕種;但回到Gaga精神下的農耕,是窄幅小面積的耕地,以石砌護坡附生或以赤楊木固坡。兩者皆著眼於環境保護,必須找到可平衡現代法令與傳統智慧的方案。因此,縮小土地坡度測量範圍,在坡度較緩處推行小規模友善農作,不僅可合法且符於Gaga精神。最後將符合上述條件的林業用地變更為可耕種的「宜農地」(圖10)。

這個合理使用合法化的過程,需要藉助前述部落地圖、Gaga與法規制度之間的交互轉譯與綿密部落溝通,並在規劃後期進一步轉成行政管理可理解的法規用語和圖資,以完成專業檢視與辯證。

混農林型態的梯田模式
兼具生態考量與多元發展的耕地經營

部落、政府、專業的對等共做關係

部落、政府[4]和專業團隊形成的三角關係,全程持續交互辯證,從差異立場尋求相互理解與調適,達到深度共學共創的效果,是本計畫運作與成果的重要條件。

例如,部落執著還我土地,並以「傳統領域作為規劃範圍」作為部落同意規劃的條件,規劃團隊即反覆協調政府理解,結果證明以傳領調研為起手勢的規劃安排,在信任感建立、議題對策探討、最終方案等皆發揮極大的效用。又例如,原訂法定計畫範圍僅限於原住民保留地,而部落認為應涵蓋整個傳統領域,經過多方辯證,最後調整為部落口中的「每天進山工作之後可以回家看顧老婆孩子」的一日生活圈,即超越原保地。

其間,規劃扮演雙向轉譯與溝通介面的角色,政府則是後期跨部門協調的要角。部落的角色更在過程中不斷轉換,從護衛主體性的部落守門人,到部落知識的報導人、社群網結的引領者、議題構想的在地詮釋者等。意見領袖在規劃中後期的日常性溝通與引導參與,促成最終的「共識決」。此外,為能推動計畫落實,部落於規劃結束之後即成立部落會議,開啟公共事務的常態運作。


[4] 以內政部營建署相關主管與承辦人員為主,連同原民會主管級人員,皆積極參與歷次工作會議。

反思與期許

這個由Gaga引領空間使用與經營的整體觀點與自治精神,具體落實於土地使用分區及不同程度的發展條件,以及水源保護、農作與建築使用、殯葬等各類重要議題之上;其中因應部落共識而對水源地更嚴格管制,以及河流兩岸原農耕地的保育化等環境共好舉措,甚令人矚目。2019年內政部會同原住民族委員會公告實施「原住民族特定區域計畫─泰雅族鎮西堡及斯馬庫斯部落」,成為全國第一部特定區域計畫,對原住民族具有重要意義。

值得一提的是,本計畫前期原已完成司馬庫斯部落的整體規劃(含土地使用),其後卻經部落共決不交由政府責成法定計畫,而是留予部落自主滾動改良與落實。這個經驗說明了部落內部的自覺、共識與執行力,是部落發展與環境共好的關鍵要素。專業團隊固然有助於協助提出結構化、系統化的整合性方案,至於政府以制度性介入土地管理,則屬不得已的必要。

司馬庫斯工作坊

此外,規劃過程獲得多位原住民意見領袖和專業參與諮詢共議[5],力主還我土地的優先性,同時也憂慮自治進程過於躁進。認為自治進程須與部落集體意識再凝聚的步調相應調適,方足以良好對接,避免衍生新的災難。

然而,本計畫開啟的這趟由部落族人參與土地使用規劃的過程尚未結束。

一、既經公告實施的計畫落實,尚待跨部門積極推動,包含法規調整、制定細則、導入行政資源、持續輔協等。

二、部落參與的技術方法,須依大原則再因時因地因人因部落做調適,有賴更多實作案例持續研發。

三、如何從一個部落到跨部落、一鄉、一流域,以致涵蓋全台灣745個部落,建構原住民族土地治理的行動,需要更多有志者戮力以赴和政府實質的支持。


[5] 核心成員:阿棟˙優帕司、達利˙貝夫宜、官大偉、林益仁、蕭世暉(巴尚)。

本文原刊登於台灣建築雜誌Vol.329,經作者同意後轉載。

原臺灣大學建築與城鄉研究發展基金會_宜蘭分會會長、臺灣大學建築與城鄉研究所_兼任副教授、城鄉潮間帶有限公司_創始人、恒維聯合建築師事務所_共同主持人

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