文：一心

過往臺灣規劃中遺落的一角
面對廣大的非都市計畫土地，規劃方法學仍處模糊狀態，原住民地區更是如此

臺灣人口約八成以上居住在都會區。都會區人口集居，空間需進行縝密佈局；都市規劃這門專業，就是透過土地劃分區劃，思考都市生活所需的內容，包括產業發展、公共設施、道路系統、住商空間等，進行合理的空間佈設。然臺灣這座島嶼是由多種族所組合而成，擁有多樣文化與生活方式，原住民族文化即是其一，但對於原住民族生活的區域，規劃專業如何面對，則較少討論。

目前經政府正式認定的原住民族數量共16族，全臺有 736 個部落，原住民族人口總數為 58.4 萬人（111年底），佔臺灣人口總數的 2.51 %。

雖人口數量少，然全臺有 55 個鄉鎮指認為原住民族地區（原鄉地區），其中花蓮縣全縣各鄉鎮皆屬之，臺東縣亦有15個鄉鎮（僅綠島鄉未列入）。從55個鄉鎮的分佈圖來看，原住民族地區多數位於花東及各縣市的山區鄉鎮。這些鄉鎮除台東市、花蓮市以外，其餘皆不屬於都會區，表示原住民族地區內都市計畫的面積比例較低，政策資源進場規劃作業的投入也相對較低。

原鄉地區的原住民族人口近年來逐步下降，根據報導預估明年（113年）原鄉族人將少於非原鄉族人，意即居住在非原鄉地區的族人將超過半數。加上，原鄉地區因就學需求、謀求工作機會，出現幼年與青壯年人口流向都市，而老年族人留在原鄉。此對於原鄉地區是不可忽視的影響。

日本面對極限村落，早就提出不同政策，偏鄉人口不斷外移，造成大眾運輸班次減少、生活機能不佳，更難吸引人移住或返鄉，形成惡性循環。原鄉在人口與產業政策上未明，在此狀況下，規劃如何應對．方法亟需建立。

原住民族生活空間具文化意涵及在地智慧

人文地理學者段義孚提及：「空間」（space）是一無意義的場所，經過我們賦予意義以後，空間轉變成為「地方」（place）。

每個人都會對於自身經驗相關的空間記憶深刻，例如上次跌倒的地方、與喜歡的人一起走過的地方，或是某些喜歡電影拍攝的地方。個人經由生活經歷，與“空間”進行互動後，在個人心中空間成為了是具有意義的“地方”。段義孚以「地方之愛」，指涉人與地方的情感聯繫。

臺灣原住民族分佈在全臺不同海拔，環境條件與氣候狀況皆不同，而發展出各自「人與土地」共處的智慧；這些智慧包括農耕方式、安全居所的方式、社會互相照顧或共享的方式、資源永續的漁撈或狩獵方式、就地取材的資源運用、山林植栽知識、甚至是水源運用的知識等等。如何找尋這些原住民族對於土地的智慧，必須仰賴各族群或部落所一代一代口傳而來，例如泰雅族的GAGA、鄒族的Einu。

地理學者 David Seamom 依循法國現象學家梅洛龐蒂的論點，專注於「空間的日常移動」：「由個人自己開展的身體或身體局部的任何空間移置」，希望藉由移動來發現本質性的地方經驗特質。他也認為這會產生強烈的地方感，那是一種地方內部生活節奏的歸屬感。規劃，若僅看見「空間」性質，而未看見該空間是原住民族的「地方」，將可能造成生活在部落的人們失去原有生活的韻律與節奏，進而失去歸屬感。

在規劃過程中，與「空間」對話，亦須與「地方」對話

全國土地管理制度將於民國114年正式轉軌，區域計畫制度不再適用，將由國土計畫取代。國土計畫期望可改善過去制度沒有考量鄉村地區特性與發展需求，缺少空間規劃，導致鄉村公共設施不足、產業發展脈絡與人口流失等困境。

為了執行國土計畫，政府已累積土地環境圖資，包括國土利用現況調查、各類環境敏感地資訊等；此類圖資皆屬於「空間」圖資。原住民地區因「人地關係」具有其文化上、歷史時間演進脈絡上所堆疊的意義，規劃專業者需在既有且已熟悉的「空間」知識中，開始『閱讀地方』，從中爬梳當中部落生活的脈絡與原有智慧中所具有的地方觀點。而這類閱讀，無法依靠原有習慣的環境調查與標注就可完成，必須由部落族人描繪生活經驗、經驗中的價值判斷、甚至是對於每寸山林海域的命名，進而理解部落與土地相處的模式，建構起規劃工作與地方對話的起步。

再者，我們對於人煙稀少的山林區域，較缺乏規劃資源投入，整體相關資訊不足，例如植被狀況與生物多樣性的關係。而臺灣是全球少數地形變化大的國家，在不同地形高度條件下的環境生態條件、作物種類、居住狀態與原住民族分佈等，皆缺乏調查。在缺乏相對客觀的調查與討論下，導致對於土地利用的方式容易造成主觀判斷，或缺乏判斷力。

2023年2月一位環保人士以空拍圖比較新竹尖石鄉鎮西堡部落與司馬庫斯部落，感概一處坡地農業開發嚴重，一處推行生態旅遊且維護森林。該篇發文引發原住民部落極大反彈，熟識部落的地球公民基金會李根政執行長亦專文回應。近年的原住民狩獵議題亦同，這樣的意見衝突，不止在台灣發生，在國外亦發生，由臺灣商務印製館今年五月出版的《盜木賊》一書，名人推薦中的柯克‧華萊士‧強森（Kirk Wallace Johnson）即提到：「《盜木賊》揭露出盜木的現實，以及將鄉村和原住民社區排除在保育行動之外，所造成的可怕後果。」這些歷史事件下所造成的當下困境與課題，不宜抽離，也不宜忽視，這些都是規劃者在規劃時需面對的史學觀。（延伸閱讀：日本時代的農林改造計畫，如何成為臺灣原住民無法承受之重 ｜張家綸、違逆自然的罪？《盜木賊》導讀文｜洪廣冀）

續以原住民族部落來看土地規劃知識與技術，在澳洲在討論原住民族區域規劃時，即研究過往原住民族火耕的方式，近一步探討後因禁止火耕後，部落人口下降，耕作行為減少，森林在原住民部落外移後造成無人管理狀況下，森林大火反而更為頻繁的發生且難以控制。該篇研究中指出，原住民長期在熱帶雨林中以小規模的「口袋」型式定居，其形成的地景包括人為通行路徑、雨林與人工林的邊緣界線、經濟樹種群落、以及完整的且具生物多樣性的雨林區與有人為管理的地面景觀（此處表示原住民進行管理），而此管理亦使森林火災發生時的關鍵屏障；但隨著雨林內因政策禁止火耕後，部落漸漸遷移，原本部落小規模居住的口袋區域成為雜林生長的地方，在氣候異變下，更容易引發火災，且無人管理。（資料來源：Reimagining the relationship between Gondwanan forests and Aboriginal land management in Australia’s “Wet Tropics”）

由此研究分析可知若規劃是由原住民族使用土地的智慧為起步，以「理解/尊重」取代「禁止/管理」，可避免原本的生活方式被抹除，確保部落居民得以安居、農耕謀生、得以在山林中居住。當原住民族在山林中，擁有了安家立命的生存權利與工作權利，其實是運用其世代智慧進行山林妥善的管理，這類管理甚至比政府治理更為妥適。其原因就是原住民與山林親近，了解山林生態的自然演替模式。

引 SDGs 概念 ：部落空間規劃需孕育「活著的地方系統」

聯合國大會於2015年，宣布了「2030永續發展目標」（Sustainable Development Goals, SDGs）。在《地方創生×SDGs的實踐指南：孕育人與經濟的生態圈，創造永續經營的地方設計法》 一書中說明了永續發展與地方之間關係，作者筧裕介說：「人口減少、超高齡化…地方面臨形形色色的問題，這些問題其實是連帶關係，互相影響。若針對單一課題提出對策，無法從根本解決，反而可能因為對策錯誤而加劇其他問題，對地方整體帶來負面影響。….惡性循環導致地方疲弊，逐漸衰退。想要實現真正的永續發展，必須跨越充斥於地方各處的各種分裂，根據SDGs『包容性與夥伴關係』的概念，從全方位解決地方面對的問題。」

地方的發展問題，是相互關聯，不會是獨立存在。因此，在執行原住民地區規劃時，應面對『複合議題』，在複合議題中思辨、來回討論因果關係，進而試著建構具有永續概念的活著的地方系統。

以某一原住民山區鄉村為例，其負面循環包括 1）在地生活品質降低循環：包括：如何讓人口回流？所牽涉的問題包括如何提升原鄉教育、增加原鄉工作機會。２）土地流失循環：工作機會少或工作收入低，造成原保地非法變賣的情況加劇。 3）產業韌性降低循環：因農業發展收益不高，近年許多農地轉型為露營產業；當露營產業收入穩定後，將連帶出現農業式微與地方產業單一化、遊客乘載總量、以及部落社群關係淡化等問題。 4) 地方特色經營弱化循環：當原鄉人口外流與中生代在都市工作，部落欲發展生態旅遊欠缺人力。

分析負面循環關係後，可發現此鄉鎮的問題槓桿點在於「如何創造在地就業機會」。但提出解決對策時，納入 SDGs 「涵蓋與關聯」概念：「想要達成一個目標，必須思考與其他目標有何關聯。有時達成一個目標的行動可能會阻礙其他目標。」。

想要解決在地就業機會的問題，若只關注引入外資進入地方，有可能會導致不適合地方的發展模式。因此，在思考如何增加在地就業機會時，如果納入原住民傳統知識中對於土地照顧的精神，引入山林或護溪守護工作；或結合部落族人共享分享的社群精神，結合一起經營分工的合作社機制模式。將地方發展的願景與原民在地智慧結合；在創造地方活力時，亦保有原住民傳統智慧中對於環境永續維護的精神，建構起「活著的地方系統」。(延伸閱讀：共管之後－原民部落合作式經濟共營的想像｜洪敬舒)

本次專題文章

本次專題討論原住民地區的鄉村規劃，嘗試由政策歷史、國土計畫反思、部落規劃案例、部落內活著地方系統的實踐案例，進行討論。此次討論為一扇窗，並非提供固定的解答。期望開啟這扇窗後，有更多的對話、傾聽，甚至合作，進而形成理解，並意識到規劃專業在此過程中為地方貢獻專長，關鍵在於與原鄉一起保有生存價值與幸福的永續生活方式。

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專欄文章總覽：

5月的專題文章總瀏覽.  連結請見  https://eyesonplace.net/category/monthlytheme/theme202305/

❶ 日本時代的農林改造計畫，如何成為臺灣原住民無法承受之重 ｜張家綸

❷ 北泰雅原住民族特定區域計畫：地方知識與土地正義的行動｜陳育貞

❸ 違逆自然的罪？《盜木賊》導讀文｜洪廣冀

❹ 東海岸部落旅遊．一起一起．自己自己｜郭倩如

❺ 共管之後－原民部落合作式經濟共營的想像｜洪敬舒

❻ 瞥見毛利，跳脫框架—─紐西蘭土地信託制度｜Ipulu Thangerda 謝語臻

❼ 我們在淺山相遇：走進約翰.湯姆生的影像現場，體驗臺灣多元族群文化路徑｜莊曉萍、郭博勝

❽ 淺談原住民與規劃的關係_不只是談判桌上的另一種聲音｜Watan Basaw

❾《轉化、交織與再創造：泰雅族、太魯閣族、賽德克族社會文化變遷》書摘｜王梅霞（臺灣大學人類學系教授）

❿ 五月專題總覽：原住民地區鄉村規劃，重新審視土地規劃哲學的機會｜一心