啟動系統轉型,邁向地方淨零之路

文:陳禹嫺

在2022年CDP的國際城市碳揭露評比中,全球有122座城市獲得A級,台灣包含新北市、台北市、台中市,然而,CDP全球資深經理Karishma Kashyap在2023年淨零城市論壇中指出,受評比的台灣城市在淨零目標上,仍欠缺中期目標,且多數目標並未符科學基礎減量目標之規劃。顯示台灣城市在淨零之路上雖知目的地,但其間路跡不明、道阻且長。

針對城市的任務與治理策略,政府間氣候變化專門委員會(IPCC)出版了「城市政策制定者摘要(The Summary for Urban Policymakers, SUP)」系列,從IPCC AR6的報告中提煉出具針對性的摘要,分為物理科學、調適、與減緩三卷,為城市和地方政府提供行動指南。本文彙整第三卷:減緩氣候變遷對城市地區的意涵(What the Latest Science on Climate Change Mitigation Means for Cities and Urban Areas)內容,探討城市減緩作為的規模與潛力、系統轉型,及其有利條件。

IPCC城市政策制定者摘要系列報告
資料來源:IPCC SUP

此系列報告雖針對「城市地區」,但台灣作為一地狹人稠、高度都市化的島嶼,城市與市郊、鄉村緊密依存,特別在都市蔓延、休閒產業發展、農村再生趨勢下,城鄉界線日漸模糊,當同屬SUP報告涵蓋的範疇。因此,在地方政府規劃與進行氣候政策時,不應受限於《都市計畫法》之分類,而要考量空間的擴延及跨邊界影響。

城市減量之必要與潛力

現今全球約有45億人口居住在城市地區,其溫室氣體排放量在2020年佔全球總量67-72%,然而這些排放的分佈並不平均:巨型城市和大都會區面臨棘手的能源管理與效率提升問題,處於發展早期的城市卻仍要先穩定能源取得,並需要大量基礎建設。無論是建設過程中的隱含碳排放,或是城市的人力資源、財政和技術能力,俱為規劃、制定和實施地方氣候行動的考驗。而各個城市特徵不一,也應有不同的減排策略,IPCC根據重要的排放驅動因素為城市分類:依城市空間型態分為緊密且可步行的、分散且以汽車為主的兩類;依城市發展階段分為新興城市、快速增長城市、與已確立城市三類。在此類型學框架下,主要減緩策略有四:透過空間規劃減少能源與材料使用、透過電氣化使能源系統脫碳、在城市進行碳封存、改變城市需求和能源使用行為

城市的高速發展使其深具減排潛力,但若自限於城市邊界及部門本位的計算方式,將可能低估目標的範圍(如產業鏈的上下游排放),或忽略各項措施的外溢效果,難以實現深度減排。因此,在設計城市減緩策略時,決策者必須同時考量跨空間、整體區域的減緩與永續發展目標。避免、移轉、改善(Avoid-Shift-Imporve, ASI)就是一個整合框架,藉由積極避免能資源過度使用、轉移至低碳選項、及改善既有產品或服務的效率,從需求面的行為改變創造跨域、系統性的影響力。更具體而言,不同類型的城市可以透過ASI的鍵入,為下列五項系統轉型有所貢獻:城市與基礎建設、能源、土地與糧食、工業、社會制度。

五大系統轉型

  • 城市與基礎建設系統

城市與基礎建設系統的轉型需要多個面向的努力,涵蓋能源、建築、交通。在能源方面,要減少對能源的需求,同時也要透過發展再生能源補足需求缺口。在建築方面,應推廣低碳建築材料、提高建築能效,同時,善用被動式設計,亦即順應自然環境、強化外殼隔熱及氣密程度,以達到極小化能源消耗的舒適環境,避免都市熱島效應的惡化。在交通方面,需要更緊密的路網規劃、便捷的共享運具和大眾運輸系統,以減少燃料消耗和交通擁堵,建立完整私家車的替代選項,提高移動效率。

  • 能源系統

能源系統轉型包括供需兩方。就需求面而言,以人為本的交通動線比以車為主的街道設計消耗更少能源;需求面管理及需量反應則可讓能源系統更具彈性、可與多種類的再生能源相容;都市尺度的電動化如電動大眾運輸工具、再生能源為基礎的空調系統,也都是整體能源系統轉型的切入點。而在供應面,城市屋頂、牆壁、陽台都是太陽光電部署的潛力區域,儘管部署光電裝置的成本持續下降,但依舊需要藉由相關政策強化其安裝進度。這些區域也是公民成為能源產消者(prosumer)的實踐場域,透過能源社群(energy community)或公民電廠之形式,將再生能源嵌入在地生活。

  • 土地與糧食系統

土地利用改變佔總溫室氣體排放量的13-21%,土地與糧食系統轉型若能永續執行,將是減排的一大施力點,同時還能提供生態系統服務的共同效益。 具體而言,消費者可轉移飲食及生活習慣,如減少食物浪費、增加永續健康飲食、回收水再利用;城市環境中,自然為本的減排方法如高滲透率的表面、綠化空間與水體,皆為短期內即可實行的方案,但仍要審慎管理,避免造成生態系統與居民生活間的取捨難題。

  • 工業系統

工業作為城市建設基礎,在過去數十年藉由材料開採及生產排放了遠高於其他部門的溫室氣體,氣候行動相關產業如風電鋼材、建築隔熱材料、電動車等,也持續帶動材料需求。產業內部的製程改善、提高能效與限制資源開採雖是減排的重要作法,卻不足以實現工業部門的淨零。工業系統轉型上,城市可加嚴設計標準與規範,並推動廢棄物循環共生政策,例如將城市廢棄物轉化為工業原料,結合整體價值鏈共同展開減排行動。在此過渡期間造成的就業及經濟結構影響,便需要透過公正且具社會包容性的轉型計畫。

  • 社會制度系統

社會制度轉型是AR6中強調的一環,需求面的避免、移轉、改善將有在2050年減少40-70%排放量的潛力(下圖)。其中避免的潛力來自減少長途航空、低碳城市基建、智慧及共享運具、遠距辦公等措施的組合,大量減少交通服務的需求。然而較長期的集體社會轉型,則需要往資源密度較低的生活模式移轉與改善,此過程必須包含廣泛、審議式的民眾溝通,在此基礎上建立有效的氣候政策,方能使低碳生活成為主流。最後,城市消費模式與供應鏈往往是跨區,乃至連結全球的,因此,城市行政邊界以外的排放量也必須減少,如此一來方能反映城市在減少消費上的減排潛力,而要達到此目標,國家與地方政府、產業及民間社會之前的合作與協調是不可或缺的。

避免(藍)、移轉(橘)、改善(黃)的減量潛力
資料來源:趙家緯於台灣科技媒體中心IPCC AR6總結報告線上解析記者會簡報

報告中根據城市分類及五項系統轉型提供城市減排潛力的參考。各項策略的可行性除了城市類別外,也取決於技術、環境生態、政治制度與社會文化與經濟等條件,例如治理與執行機構能力因國家而異、空間規劃則在城市開發早期有更大的影響力,需求面的響應則與社會文化及當地條件有關。

各城市類型和系統轉型的減緩潛力
資料來源:IPCC SUP VOLUME III

舉例而言,在已確立、緊密型城市的社會系統轉型上,活動地點與移動方式的設計具有極高的減量潛力。如COVID-19大流行期間,許多公司改採遠距辦公,該措施原意在減少人群接觸,但也同時減少了員工往來辦公室與住處、乃至跨國會議的交通排放量,以及辦公室空間的電力使用,促成辦公模式的結構性轉變,被認為是具有積極減緩潛力的策略。在2022年俄烏戰爭導致的歐洲能源短缺情況中,遠距辦公成為緊急節能措施之一,甚至在法國的「能源清醒計畫」中,也將其列為企業中長期可執行的減碳策略。當遠距辦公成為企業與員工的新慣性,社會系統便從需求面避免了更多的能源使用,並可催化家戶轉向使用更具能效的家電、或以再生能源為基礎的電力系統等移轉與改善措施,進一步發揮系統轉型綜效。

系統轉型之有利條件

要推動與實現上述系統轉型,幾項有利條件能確保減緩措施的可擴展性與有效性:首先,城市政策與規劃必須與轉型目標相符,以保證具一致性的長期發展方向;其次,必須建立適當的治理機構與架構,以協調各方利害關係人的合作;再者,充分資金投入是支持各項轉型計劃的基礎;第四,創新科技的應用,得以加速城市去碳化;最後,人們的生活和行為模式也需要改變,方能全面性地實現城市系統轉型。

  • 城市政策和綜合空間規劃:城市組織的跨邊界設計

透過城市政策和綜合空間規劃,城市得以重新組織其地區,塑造更節能和低碳的能源需求和交通模式。再者,透過糧食採購政策的推動,城市可以促進在地生產並減少對遠程運輸的依賴,減少車輛移動的排放,同時提供更多的綠色農業和食品供應鏈選項。建築規範是另一個施力點,城市可以規範建築的材料和施工標準,以促進更節能和環保的建築設計和技術的應用,包括推廣能源效率、再生能源和綠色建材的使用。

但要完成涉及面向如此之廣的城市減緩策略,其實需要超越城市行政邊界的決策思維與各方合作——包括與各級政府的縱向資源連結與合作,以及與學研機構、非政府組織、行業協會和市民團體等的橫向能力串接與溝通。如此,除了有利制定共同的目標和政策,建立資源和專業知識的共享管道,也能確保不同層級的治理組織具有相符的長期發展方向,能夠加速城市的低碳轉型。

  • 跨界合作與多層次治理:強化法律基礎與溝通管道

在都市的綠色治理中,從超國家、國家、地方、鄰里的多層次,到政府、企業、社區及公民的行為者,都是治理圖像的一環。明確的法律基礎與順暢的溝通管道,是協作治理的前提。

適當的法律基礎能為減碳目標、相應政策與法規提供治理依據。然而,地方政府與機構的能力仍受到多個因素的影響,包括現任主責者的政治背景、治理和監管制度以及預算等,是需要通盤考慮之處。

此外,決策機構需要與私部門、民間團體和其他當地利害關係人和行為者建立溝通管道,特別是基層、草根組織。他們通常具有豐富的當地專業知識及經驗,能夠提供實用的建議並參與實施。若要獲得更廣泛的支持,則必須從公正轉型的角度綜合考慮所有相關群體的氣候減緩措施,確保受到影響的社區和弱勢群體在減碳過程中得到公平對待,並提供相應的支持和協助。

  • 資金獲取和創新融資模式:公私協作穩定資金支持

資金的獲取是城市減緩行動的基礎,也是現階段的障礙。在限制升溫2℃的情境下,目前減緩融資僅能滿足2030年平均需求的16-33%,發展中國家的投資缺口尤其大,且總體而言,氣候融資並無對齊減排路徑,甚至存在嚴重且持續的資金配置落差。在公共資本方面,市政府需要確保能夠透過國家及地方政府間協議及穩定的金流機制,來獲得持續且可預測的資金支持,另一方面,也可結合私人資本,並創建新的商業模式,例如社區主導的、自下而上的減緩行動,或開發綠色市政債券,在擴大資金來源之時,也促進跨部門的協作。

  • 行為改變和公眾參與:重視需求面潛力,強化系統轉型

行為改變是一個深具潛力、但尚未充分被運用的減緩驅動力。建築面,藉由基礎設施(再)建設、緊密型城市的組合、住房和工作地點的混合、更有效地利用建築面積和能源、以及空間的重新分配等措施,至2050 年,可以限制全球年度溫室氣體排放量的5-30% 。此外,低碳預設值、能源定價方式、電動交通系統也皆是選項。但政策制定的過程相當關鍵,若能強調公民賦權,共享利益和成本,且決策過程具備信任時,公眾對政策的支持將能夠深化。

  • 科技創新和監管措施:鼓勵使用者中心設計,兼顧監管與產業競爭力

科技與創新常是在政策中被強調的部分,近年來的重大進展若結合有利條件,將能加速系統轉型。例如針對家戶離網太陽光電的電價調整,或是「移動即服務」的使用者中心交通運輸。與此同時,創新也可能導致負面的外部性,例如反彈效果導致淨減排量的減少,或增加對外國知識和技術的依賴。因此,監管和經濟手段在刺激創新並支持減排的同時,也要加強對技術合作的財政支持,與提高該城市或國家在整個創新價值鏈中的能力。

檢視台灣的地方氣候行動

台灣的城市在氣候減緩上面臨著多重挑戰。就發展階段與空間型態而言,台灣的城市根據IPCC SUP報告的發展分類,多為已確立城市,且是人口稠密、生活圈緊密且可步行者,惟最初道路規劃是參考美國以車為中心的設計思維,所以在基礎建設轉型方面,尚需考量向人本交通過渡的行動方案。公務車、大眾運輸電動化固然是城市在短中期就可收穫減緩效益的方式,但民眾移動的便利性與安全性,依然是轉化民眾交通習慣的根本,於是中長期而言,「移動即服務(Mobility as a Service, MaaS)」的設計將會是智慧交通的發展方向。移動即服務是一種「由技術所引動的服務創新,將移動的主權交還給使用者,從交通運輸思維轉換為移動服務精神。」(侯勝宗,2020)簡言之,民眾不須擁有運具,即可透過以需求為導向、多元化的運具選擇,滿足點到點間無縫隙的搭乘。在非人口密集區也有相似的概念,稱為「需求反應式公共運輸服務(Demand Responsive Transit Service, DRTS)」,運輸業者依據使用者需求彈性地規劃載運服務,運用事前預約、共乘等機制,避免空車的資源浪費並降低營運成本。高雄市於2014年導入的公車式小黃即是一例,以計程車代替公車補足非中心路網的旅運需求,或取代載客量低落的公車路線。

在能源系統轉型方面,則更需要中央與地方政府的目標、政策方向對齊。以最具潛力的光電為例,台灣已有部分都市在相關自治條例中提及屋頂光電設置義務或獎勵,但這不是太陽底下的新鮮事,在柏林、多倫多、東京等城市也已將屋頂光電入法。中央政府更需跟上腳步,近期在《再生能源發展條例》修法條文便包括「增訂規範新建、增建及改建符合一定條件之建築物,應於該建築物屋頂設置一定裝置容量以上之太陽光電發電設備。」(第12條之1)國家層級的法規將是有利城市加速部署的基礎。

又以南韓首爾2012年起始的「減少一座核電廠(One Less Nuclear Power Plant, OLNPP)」政策為例,該政策願景為「能源自立的首爾市」,即減少首爾市對外部能源的依存,向能源分散型、生產型的都市邁進,此目標也成為城市品牌化的一環。具體行動包括提撥市民基金,補助民眾架設小型太陽能板,並修法輔助能源合作社的建立。與此同時,新建物也設有12-20%的再生能源生產義務以及能源效率標準。政府在法規與財政上的支持以外,市民的參與也在此間扮演重要角色。從資訊傳散與消費習慣,藉由可查詢光電潛力的陽光地圖、以節能成效換取消費點數的生態里程制度等、與大眾運輸緊密連結的共享單車系統,將低碳文化鍵入常民生活。開放治理(open governance)下的市民參與制度如參與式預算、市民大會、公民論壇等,則使民眾有更多自下而上的決策與監督空間。由此看來,包含能源、城市建設與社會系統等不同規模的轉型同時運轉,方得以形構全面的低碳轉型。

然而不可諱言地,多數轉型是路徑依賴的而非革命性的,是緩步累積的而非全面替代的(Sovacool, 2016) ,仍須逐一建立與改善氣候治理的有利條件。林子倫(2016)指出台灣城市在氣候垂直治理上,遭遇中央地方權限不明確、相關法規延宕,落遲了氣候行動與規範,再者,地方發展方向易受政黨輪替、地方首長態度與政治決心影響。水平治理上,除了跨部門協調與治理機制不足,易受政黨立場侷限及欠缺公民團體的參與協作,地方以選舉為導向的政治運作、不足以支撐獎勵性質政策的財務基礎,及其間接導致的專業人才不足,都是地方政府面臨的困境。因此,氣候願景之下,尚須制度的改革與政治慣性的轉化,以破除任期導向的政策思維,邁向長期治理;也要強化跨部門、多層次的溝通,以擴大公共事務的決策基盤以及信賴度,進一步推動行為與社會系統的轉變。

對一座城市而言,具雄心的發展願景及明確的路徑,是永續發展的基石;跨部門、多層次的公共治理模式,加之積極的民眾參與和監督,則是應對氣候衝擊的樑柱。本篇報告為氣候減緩策略的潛力與有利條件提出討論,但要最大化其有效性,仍須與調適策略相輔相成,並且最重要的:即刻行動。

在台灣,今年通過了國家層級的《氣候變遷因應法》,地方層級上,也有多個縣市在修訂淨零自治條例,但除了展示向淨零邁進的意願之外,地方仍需要更多實質且積極的目標、完善並公開的氣候預算、具包容性的利害關係人溝通、中央與地方的資源與資訊流通整合,以及各方的共同監督,如此一來,方能有效啟動系統轉型,邁向地方淨零。

能轉盟成立「淨零轉型地方連線」呼籲議員監督淨零政策
資料來源:綠色公民行動聯盟

參考文獻

林子倫 (2016)。台灣城市氣候治理的困境與挑戰:多層次治理的觀點。因應氣候變遷從地方做起: 台灣推動氣候變遷調適的過程、經驗與知識,121-153。台北:詹氏出版。

侯勝宗(2020)。【侯勝宗專欄】移動即服務(Mobility as a Service)。Ankecare創新照顧。https://www.ankecare.com/article/628-18738

Babiker, M., Bazaz, A., Bertoldi, P., Creutzig, F., De Coninck, H., De Kleijne, K., Dhakal, S., Haldar, S., Jiang, K., Kılkış,Ş., Klaus, I., Krishnaswamy, J., Lwasa, S., Niamir, L., Pathak, M., Pereira, J. P., Revi, A., Roy, J., Seto, K.C., Singh, C., Some, S., Steg, L., Ürge-Vorsatz, D. (2022). What the latest science on climate change mitigation means for cities and urban areas. Indian Institute for Human Settlements. https://doi.org/10.24943/SUPSV310.2022

Sovacool, B. K. (2016). The history and politics of energy transitions: Comparing contested views and finding common ground (No. 2016/81). WIDER working paper.

台南人。現為台大農經所及氣候變遷與永續發展國際學位學程研究生、台灣氣候行動網絡研究助理。努力成為什麼都會什麼都play的跨領域學習者,總是在為簡短的回答向龐大的問題致歉。

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