放開那個政府-搶救三井倉庫的民眾參與經驗談

文:林奎妙、葉昀昀(搶救北北三成員)

位於北門旁的公有歷史建築「三井物產株式會社舊倉庫」(以下簡稱「三井倉庫」或「三井」),因為影響市府「西區門戶計畫」的北門廣場設計與道路規劃,在去年九月傳出將被「拆除」的聲音。當時是臺北市議員許淑華在臉書發起搶救活動,消息才正式曝光,否則一般民眾並無管道可得知文化資產的變動。

在三井倉庫爭議前,臺北市的文資團體已累積諸多對文化局的不滿,包括文資審議不公開、會議記錄委員討論內容常以「略」字帶過,導致提報民眾無法掌握正確資訊。去年六月新北投車站選址公聽會未審先判,引發公民團體抗議市府早有定見卻找民眾來演參與的戲,此後,戰線一路延燒到同年九月中旬南港瓶蓋工廠的強拆,瓶蓋廠志工直接以身體佔領施工現場、阻擋怪手破壞文資。「搶救北北三」是在如此氣氛下誕生的議題,成員有民間的文史專業者和前述文資團體,以及在官方政策說明會、自辦導覽、座談中認識的夥伴,如即將考文資系所的學生、平面設計師、和街友導覽員等。如此背景下,我們一路從體制外的呼籲走進體制內的民眾參與流程,又在親身歷經體制內民眾參與的無效後回到體制外倡議路線,以下將詳述我們做為公民團體,主動參與三井倉庫保存的步步驚心。

三月反核遊行,我們在遊行終點北門講解三井倉庫和北門地景的故事(照片提供_搶救北北三)三月反核遊行,我們在遊行終點北門講解三井倉庫和北門地景的故事(照片提供:搶救北北三)

步驟一:善用臉書、投書發出聲音

因為沒有辦公室,初期我們時常約在二二八和平紀念公園的音樂臺,利用夥伴午休時間進行討論,逐漸成立了粉絲頁、製作懶人包、以及積極地投書爭取曝光等基本工程。粉絲頁冗長的名字,其實也反映這次搶救行動的意圖-期待能突破過去多以「單點建築」觀點來探討歷史建物保存的慣例,而是更以歷史變遷、地貌疊加的整體觀來面對三井倉庫的存在意義。

當時市府對北門廣場抱持「蓋甕城」、「挖護城河」的復舊想法,「拆真古蹟、蓋假古蹟」的命題在議會和媒體上與強拆南港瓶蓋工廠產生共振,反對市府拆除三井的聲音還真不少。即使市府找來國際學者西村幸夫為西區門戶計畫把脈,但在輿論不支持、西村本人也對「復舊」存疑下,只好取消甕城規劃,三井也由原先的「拆除」改為「東移70公尺」,後來再像市場賣菜喊價般改為51公尺,這是第一階段的成果。

步驟二:進入官辦說明會,讓市府承認你對政策有異議

縱然「拆除」危機消失,我們仍想探討「遷移必要性」。去年11月起,適逢西區門戶計畫要舉辦在地的公聽會、說明會,我們也把握機會出席瞭解官方的政策資訊,以及登記發言。現在回想,出席類似會議的效果應當是和市府官員正式「面對面」、使它承認「有民眾希望三井倉庫原址保留」,而不單單是報章輿論和粉絲頁的單向述說。否則,就與會經驗來說,這些官辦說明會、公聽會比較類近政令宣導或政策釋疑,對於民眾的異議很難聚焦討論。

猶記第一場在地會議是交通局主辦的「臺北車站週邊路型及客運動線調整公聽會」,當天大陣仗動員的客運業者、員工和公共運輸的各行會,砲火隆隆批評公部門未事先溝通就片面宣佈拆遷國光客運西站、改建公車彎,有違民主程序。司機代表甚至從實務經驗質疑市府未拿出具體數據,就把客運、公車視為忠孝西路的交通亂源,是沒有根據的說法。當時我們上臺發言,也試圖表達「路型調整」不單是交通議題,還會影響歷史記憶、客運司機勞動條件、以及拆遷住戶的居住權等,應當開更多公聽會來聚焦討論。當天市府顯然招架不住批評聲浪,僅能以「聽到了、會再溝通」回應,無法進入「對話」。

其實,交通局可能混淆「說明會」和「公聽會」的性質,公聽會應是對政策造成的問題已有初步釐清和掌握,再找不同意見者上臺說明各方觀點,而不是讓與會者逐一上臺進行重複性發言。不過,衝突的核心根源恐怕還是「先規劃再說」的政策推動邏輯,無論是客運司機們批評未事先溝通,或現場局處上臺往往從介紹「我要推什麼政策」開場,接著才開放現場民眾發表意見,都反映「規劃者本位」的思考模式。此外,場地的選擇也體現著官僚與民眾的真實距離,市府西區門戶計劃的在地說明都辦在福星國小大禮堂,官員們坐在臺上,民眾在臺下,有登記發言者才能上臺發表意見,秩序的控制和空間感,對不善言詞的民眾而言都是無形的發言門檻。

步驟三:在工作坊坐下來解決問題-解決誰製造的問題?

政府在大型政策推展中編列「民眾參與」預算已是潮流,交通局公聽會會後,負責西區門戶計畫「民眾參與」的規劃公司也邀我們參與工作坊,我方可推薦三位專家、他們另找三位專家共同參與討論。

當時市府主張三井遷徙,仍是以北門廣場優先性、路型調整為主訴,如何不與官方論述落入各說各話的狀態?在初次工作坊中,有學者提出「歷史地層的豐富性,不該逕自取捨,而是共榮」、「建物一旦移動,歷史真實性便遭破壞」,形塑出三井原址保留的正當性;至於難解的交通,也有交通專家說「若市府對北門周遭定位是歷史優先,交通就該配合實現這樣的目標」,意即可透過縮減忠孝西路車道來實現三井原址保留。民眾提出主張、需求(三井原址保留),而專業者透過意見交換來趨近民眾需求,這場討論使得市府「拆移」論述中看似衝突、無法擺置順序的幾組元素--國定古蹟北門和歷史建築三井的抉擇、交通與文化資產的抉擇(三井配合路型調整而拆遷)--獲得初步解套,是一大進展

但上述解套能否影響決策?工作坊與原有行政流程的關聯性,是政策前期擬定方向的「蒐集意見」,或政策執行中為了處理利益衝突而召開的協調機制?政府能否建立入口網站,放上西區門戶計畫的相關研究,讓關心者能在平等資訊基礎上開展公共論述?若有反對三井保留的民眾,是否該廣邀來共同討論?意見交流一輪後,我們開始追問議程設定外的問題。未被賦予決策權的西區門戶計畫的承辦人,在現場也僅能「把意見帶回去請示」;而我們繼續追問「請示時程」,則被安撫著「大家是來解決問題的」。但民眾對「外掛於法源依據外的工作坊能否改變政策?」的探究並非製造問題,反而是把隱而不顯的「政治前提」翻上檯面面對-若無法開放民意改變決策,那麼標榜民主開放的「民眾參與」會否淪為徒具形式的「民主陷阱」「民主樣板戲」?這個現場無法面對的懸念,隨著後續的參與,答案也漸漸清晰。

第一次審議現場,夥伴拿著寫著會議通知,和文化局科員辯論列席與旁聽的差異(照片提供_焦點事件記者梁家瑋)第一次審議現場,夥伴拿著寫著會議通知,和文化局科員辯論列席與旁聽的差異(照片提供:焦點事件記者梁家瑋)

步驟四:溝通觸礁,官逼民反,從僵局走向戰局

工作坊後,市府隨即在12月中開了三井去留的座談會,邀集更多專家學者與會。當時府方正為西區門戶計畫預算能否通過議會審查而焦頭爛額,也不難看出座談主持人林洲民想藉座談說服異議者認同市府規劃、降低議會疑慮的用意(林局長在面對專家提出反對意見時,總是不惜跳出來反駁)。但即使座談會有議員批評市府未拿出交通數據、說不清三井遷移工法就要議會通過預算,兩天後的都市計畫公展說明會上,市府仍堅持使用東移版本,正式宣告前階段的溝通與對話無效。

面對市府心意已決,規劃公司在第二次工作坊中轉而進行生產有別於官方路型(拆除三井)的替代方案(原址保留三井),提供都市計畫審議委員會參考;而我們也就此揮別官方辦理的民眾參與,開始自食其力爭取三井倉庫原址保留,四處詢問專家替代方案的可行性,但仍舊無法阻擋2月份都委會中,主席林欽榮堅持「先都計、後文資」地通過了三井遷移的都市計畫,這也使得文資審議成為三井倉庫能否保留的最後戰場。

步驟五:自己的參與自己幹-其實很累

春節後引道拆除、北門周遭歷史地貌完整露出在市民眼前,也使敝粉絲頁按讚人數爆增。把握倪重華、謝佩霓前後任文化局長交接時機,我們發起「全民提報」,期待在文資審議中獲得更多發言權。但萬萬沒想到,四次文資審議對於三井倉庫價值的討論,遠不及花在和市府官員、文資審議委員進行「有理取鬧」的時間。

文資團體長期抨擊文資審議閉門搞黑箱,直到南港瓶蓋工廠爆發衝突,市府才同意文資審議開放旁聽。但被玻璃隔離在旁聽室中的民眾仍像水族箱裡的魚,無法介入玻璃缸外的現實,會場若關閉麥克風,旁聽室內也無法得知會議過程;眼看市府報告有誤、委員明顯護航,只能透過大喊、敲打玻璃發出聲音,若衝進會場則可能被駐衛警架走,這些舉動又容易成為媒體筆下的「咆哮」、「鬧場」,先天不利的現實使得心情時常在過激與不過激間擺蕩。

不能吵不能敲,只好把民主牆發揮到極致(照片提供_焦點事件記者梁家瑋)不能吵不能敲,只好把民主牆發揮到極致(照片提供:焦點事件記者梁家瑋)

從數次文資審議對民眾出席與發言權的擺盪與縮減,可觀察到市政府並不真正歡迎開放意見。第一次審議前我們收到「列席」的會議通知,也事前在電話中確認了「列席」是比照各局處坐在會議室中參與討論,但到現場卻是一場空,承辦改口「列席就是旁聽」,要我們依照旁聽規則登記發言;第二次審議前,文資提報現勘發生現勘前一天才發公文通知的大烏龍;第三次,人人可登記發言的規則,又改為「限額登記」、要民眾自行協調出五名發言代表。規則一變再變下,不變的只有市府從未在報告時提及工作坊、座談會上民眾與專家的意見,使得委員們無法在過去民眾參與及專家意見積累的討論成果上聚焦,仍圍繞著「北門(國定古蹟)與三井倉庫(歷史建築)孰輕孰重」、「城市交通與文化資產孰輕孰重」的對立命題打轉。作為無役不與的公民團體,我們辛苦參與的每一場會議意見不受重視,而委員們在資訊被技術性掩蓋下討論有限命題,從知之甚詳的北門看歷史上依然是謎的三井倉庫,成了市政府急於通過審查的橡皮圖章。

面對市府一次比一次限縮發言權,主席鄧家基也不斷懇求委員朝市府方案共識、訓斥民眾不懂民主,怎麼辦?屢次場外衝突、隔玻璃大喊效果都不好,只好在旁聽席玻璃上張貼醒目海報、標語,用圖像和文字來發出異議,或入內發言直接和主席「盧」….,其實是防不勝防、非常疲憊的過程。第三次審議夥伴本已做好最壞心裡準備會被市府做掉,沒想到爆出「關說委員」和「副市長強勢『決議』」,才迫使市府加開公聽會回應輿論的壓力。

第二次審議會場外,站滿駐衛警(照片提供_搶救北北三)第二次審議會場外,站滿駐衛警(照片提供:搶救北北三)

步驟六:被賦予平等發言權的公民vs.被禁賽的球員

公民參與委員會介入公聽會籌劃,讓當時處於衝突高點上的府方與民眾還能坐下來開會,過程與目標都朝盡可能「存異求同」設計,使瀕危的三井議題有了轉機。會前,公參會與雙方確認議程和發言規則,會議現場則透過實況轉播,讓未能到場的朋友都經驗有品質的討論所應具備的客觀資訊提供、爭點釐清、共識確認… …等基本功,這場由民間專家主導的會議與文資審議迥異處在於,公聽會賦予公民團體完整且平等發言權,主席的角色是協助對話,而非逕自裁示;反之,文資審議中的民眾參與則像窄門,有備而來的公民如被禁賽的球員、坐在牛棚觀賽乾瞪眼,主席、及身兼市府開發局處首長的文資委員卻各個球員兼教練、在場內靈活調度局處回應和說明,延宕爭議獲得正確討論的時機。

舉例來說,我們幾次審議不斷說著北門附近的交通問題是臨時路型交織點太多、造成南北動線混亂,但府方卻企圖說成是三井擋路,甚至在西區門戶計畫的官方粉絲頁上被放上一則明顯快轉後的造假影片,這樣的爭議直到公聽會,才正式核對出民間主張有理。而在交通減量的爭點上,交通局也同意,長期而言北門周邊交通應減量,只是,減量是否要採行專家建議的「縮減車道」,則無定論。可惜第四次文資審議中,市府並未延續公聽會的共識進行討論,在審議前夕還有網友引用交通局的數據製作簡單易懂的圖表來支撐縮減車道、保留三井,我們也和交通領域的研究者實地測量尖峰車流,提出「適度調整路型、縮減車道即可兼顧交通流暢、保住三井」的見解,但交通局副座在「文資委員」林洲民助攻下,仍斷言「十年內不可能減量」,即便前一秒還有委員建議商請都市計畫委員會確認「十年內不可能減量,再同意遷移」,鄧主席仍宣示通過官方版本,使事情走向兩敗俱傷的結局-歷史失去真實性、市府誠信掃地。

公聽會與文資審議的經驗反差說明了兩件事:一、看法不同未必只能走向衝突、對立;半封閉式的審議才容易滋生誤解、不信任。二、民間的由下而上的搶救,被放置在開放的討論中,也會督促公部門釋放出更多資訊、進行更多解說和辯論,這將使公共政策的制定更顯周全,同時也會帶領更多民眾認識城市運轉的各種眉角。我們自己都透過交通局基層公務員的解釋,也認識到在西區門戶計畫中,「交通」的確也是值得民眾共同思考的命題。當時工作坊若能進一步找機車族、公車族、行人來討論交通願景,或許市民將有機會討論「門戶」是否該繼續承載龐大車流、從用路經驗回答有無減量可能性,而文資委員也無需在官方資訊中,苦惱該不該同意歷史建築的拆遷。

審議結束的心情(照片提供_焦點事件記者梁家瑋)審議結束的心情(照片提供:焦點事件記者梁家瑋)

結語:衝突過後

科技發達的當代,人們可以從網路上汲取知識和資訊、練習平等意見交換,反觀官僚體系「由上而下」的運作,使得與異議者「共識」的能力遠落後民間期待值。民眾對於文史資產的保存意識日益提昇,當政策規劃與執行、審議繼續與「由下而上」的公民社會背道而馳,恐怕花錢辦工作坊也阻擋不了衝突的發生三井倉庫的經驗若能給我們些許啟示,只能是「以開放去促成更多的開放」吧!公參會正與文化局著手修改文資審議制度,未來可能會納入利益迴避機制,但由上而下發動的檢討,也可能只是在公務員心中種下更多的防衛;反之,若檢討也能具備「開放性」,帶著公務員回顧衝突過程中,民眾哪些主張對市府單位有良性刺激作用,或許才能真正改變認知和心態。至於難以被條文規範的決策品質,現階段恐怕還是仰賴文資委員們多積極針對會議規則進行建議、開放民眾參與審議,才能逐步改善討論氛圍。

在真正能享有文化政策決策權前,文化恐怖份子持續檢驗市府仍是必要。關心文化資產的民間專業者,礙於工作、或因公司和市府有合作案而不便露臉現身,我們將會需要完善的網路意見彙整平臺作為武器,讓大家可隨時發表意見、意見也能分門別類收整以利共識,這樣的技術政府不做,民間也已有能力可自行開展。讓更多市民走上街頭感受城市空間的變化也是重要的,更多的語言進場描述我們對於城市的不滿與想像,也有助於生產一套有別於市府的、更有人味的願景。簡而言之,所有的一切指向「放開一點比較好」,意見陳述打破時間空間限制、官僚體系也打破規劃檢討形式、民間行動打破單一個案搶救…,終極裡想當然是決策權力也打破政府壟斷。但參與過程中的所有人,若無法以「開放」的心態來促發「開放性的改革」,很可能諸多檢討和參與形式美其名是在「培力」公民和公務員,但實質卻造成另一種揣摩上意的「公務員過勞」、和坐下來被當問題解決的「公民過勞」而已。

行文至此,三井倉庫已開始拆卸結構,隨著國光客運台北西站路線拆散到南港、圓山,「公路局」的歷史恐怕也將隨著50餘年的戰後建築消失在門戶地景中,取而代之將是北門郵局都更、雙子星和台鐵E1、E2等高樓式開發。面對西區門戶未來的變化,我們會繼續嘗試行動喚起市民關注,也希望前一階段的民眾參與經驗,能對關心各大區域計畫的異議者,略盡參照作用。

三井拍板定案後,六月份我們還是到內政部前抗議未通知相關團體、逕自通過台北市政府的都市計畫變更案(照片提供_張榮隆)三井拍板定案後,六月份我們還是到內政部前抗議未通知相關團體、逕自通過台北市政府的都市計畫變更案(照片提供_張榮隆)

 


林奎妙
待過工會、拍過莫拉克風災重建紀錄片,近年投入文資保存行動,試著摸索歷史與文化能否帶給社會不同的發展想像。

葉昀昀
喜歡亂晃,關心城鄉空間的發展與歷史。台大社會學系畢,目前就讀北藝大建築與文化資產研究所。

 


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