文／林彥彤

到底BOT是什麼？

如大家熟知的，BOT是“Build, Operate, Transfer”的縮寫，代表「興建、營運、移轉」。字面上來看，它指涉一種商業模式：政府特許私人企業興建某些設施，後者營運獲利一定期間後，再將設施移轉回政府。這種商業模式更一般地來講，稱為「公私協力」或「公私合夥」(Public-Private Partnerships, PPPs)。PPPs的形式不侷限於「興建、營運、移轉」，還包括了偶爾會聽到的ROT（整建、營運、移轉）、OT、或台灣比較少見的PFI (Private Finance Initiative)等等。無論具體形式為何，它們共同的「理想」，是藉由私部門提供資金與公共服務，獲取更好的效益。

一個有趣的脈絡是，雖然很多人將PPPs視為「新自由主義」或資本主義對公共服務的侵蝕，但PPPs本身是1990年代的公共管理學界，反省英、美「新自由主義」濫觴之「新公共管理」(NPM, New Public Management)的產物。當時的公共管理學界認為，NPM無視於市場失靈對於公共服務的傷害，所以企圖透過「夥伴關係」強化政府的角色，一方面修補NPM的不足，一方面也使公共建設得以在財政困窘下維持相當的水準。「財政困窘」是關鍵字，因為無論是NPM或PPPs的誕生，都與英、美在1970年代末期的財政危機脫不了關係。

在台灣也是一樣。台灣現代意義上的BOT，大約可從高鐵起算。1994年通過的〈獎勵民間參與交通建設條例〉很大程度上就是為了興建高鐵而訂，因為高鐵的源頭，1991年開始的俗稱六年國建的「國家建設六年計畫」執行到一半，政府發現沒錢繼續搞下去，不得已只好引入民間資金。當時在交通部任高鐵籌備處處長的毛治國就曾經說，政府是「突然發現」他們欠缺引入民間資金的管道（毛治國 1999: 70）[1]，BOT的制度才蔚然成型。在那之後，BOT就愈來愈成為政府衡平財務的手段，其基礎是政治需求，而非對自由市場的信仰。

為什麼政府都BOT給財團？

如前所述，因為BOT本質上是政府找民間幫忙，所以政府管得很多；管得愈多，就代表政府跟廠商的行政成本愈高。一本BOT契約少則數十頁，多則上百頁，通常都要由顧問公司幫政府設計，然後有興趣的開發商，再去找其它家顧問公司備標。由於BOT案動輒延續五十到七十年，政府與開發商勢必要在契約上角力，確保內容跟爭端解決機制對自己有利；再加上大型案件中，政府往往會對資本額設限，篩選出理論上比較重視商譽的公司，減低違約風險。因此，要不是有一定規模、擁有相關know-how的公司，其實不太敢碰大型BOT。這也造成現在BOT好像都是那幾家大企業在玩的印象。其實中小型公司爭取到的小型BOT案一直都有，只是比較不會成為媒體焦點而已。

BOT是不是很好賺？

從建商的角度，比較好賺的，還是蓋房子來賣，因為融資期間短，獲利快且高，案件拖延的風險也低。這種獲利計算一般是根據利潤率(Return on Sales, ROS)，也就是利潤除以營收，大概可以到30%左右。這種開發模式有點像整合土地、融資、營建、管銷的服務業，所以也不乏一人建商的存在。

至於BOT，因為要透過長期營運來回本，獲利是從內部報酬率(Internal Rate of Return, IRR)來算。它的概念簡單來講是這樣：因為資金會產生利息，現在的100塊，明年可能變成101塊；反過來說，明年才會收入的100塊，從現在的角度而言，就值不到100塊。以此類推，名目上相同的一筆收入，在愈久以後入帳，就愈不值錢。這樣的利息成本計算稱為「折舊」或「折現」，該利息也被稱為「折現率」。

內部報酬率就是一個虛擬的折現率，在這個折現率下，BOT營運期間的獲利，減去興建與營運的成本（稱為「淨現值」）會剛好為零。對一般規模的建商而言，一個案子的內部報酬率大概要到10%左右，接受度才比較高，因為還要扣掉該公司的融資利息成本（大概5-8%），才是實際賺到的錢。

一般會看到BOT公共建設「本體」很小，商業設施（旅館、商辦、百貨公司…）很大的現象，其實就是基於內部報酬率的計算的結果。雖然這種不成比例的社會觀感很差，但它其實代表公共設施內含的機會成本是相當高昂的：一座小公園，就五十年的尺度來看，可能相當於數億的淨現值。這不是說公共設施不重要，反而說明了公共設施的珍貴；如果不要求公共建設能「自償」，有很多財政的困難必須克服。

這樣看來，BOT好像也沒那麼好賺？實際上，執著在BOT好不好賺，可能是問錯了方向。一方面，我們當然可以質疑財務自償的邏輯，要求政府改革稅制，強化財政素質；另一方面，BOT的核心，原本就是透過獲利，使私部門有誘因去創造更好的公共服務；因此，在合理的獲利範圍內，更重要的是公共服務是否完善、可及且具備包容性，以及因情事變更導致的利潤變化有無找補機制。就前者而言，有些BOT根本毫無公共性可言（例如美麗灣──旅館算哪門子公共建設？），從一開始就是亂搞。就後者而言，有些BOT案會設定一種營運權利金，廠商賺得愈多，政府拿到的回饋就愈多；如果可以克服相關的稽核問題，則不失為一個合理的找補機制。

BOT是不是都政商勾結？

就跟政府標案都難免有弊一樣，BOT也不能避免；但目前沒有明確的證據，可以認定BOT比傳統的公開招標更「圖利」。理論上來講，BOT既然是「公私合夥」，就應該要有高度的彈性與調整機制，但事實上，正是基於這種夥伴關係的檯面化，「避嫌」的機制可能反而更嚴，加上我國BOT源於政府想要民間的資金，政府當總管的心態還是很普遍，導致「彈性」經常只發生在對政府有利的地方。舉例而言，傳統公共工程中政府可依物價變動調整物料採購金額，[2]但在BOT案裡廠商卻必須自行吸收相關成本。

BOT裡面的爭端，通常會優先透過契約裡面規範的「協調委員會」來解決，但這樣的委員會，有時扮演的是幫政府背書的功能，以避免契約條件的變動，被外界解讀為圖利廠商。舉例而言，在台北松菸文創園區這個BOT案裡面，曾因文創大樓的租金被議員質疑過高，所以要從每坪2200元調降為1000元。這筆租金裡面有千分之五屬於市府的「營運權利金」。然而弔詭的是，市府雖然要求富邦調降租金，卻主張權利金仍然要用2200元的千分之五計算。筆者當時訪問的市府官員指出，這是因為「給市庫的收益少了，其實也會被質疑」。

人們會覺得BOT政商勾結，從制度面來講，很可能源於開發案中民眾參與不足所導致的不信任感；只要侵害到地方民眾的權益，或有些案件被媒體爆料有弊，政商勾結的想像就難以避免。雖然BOT的必要性值得討論，也容易被政府拿來正當化根本不公共的開發；但這些問題，可能不是源於BOT本身，而來自政府從威權時代延續至今的土地開發制度。這些制度高度仰賴官僚由上而下的規劃與執行，忽視公民社會的意見；一旦結果出錯，焦點就很容易被錯置到個別廠商或官員的道德上去。從政策規劃的源頭納入民眾參與機制，包括辨識「採用BOT」本身的適當性，才是解決爭端的務實作法。

[1]毛治國(1999)民間參與公共建設的基本概念，收錄於Golembiewski 等編，《公共管理論文精選(I)》，頁70。

[2] 見〈機關已訂約施工中工程因應營建物價變動之物價調整補貼原則〉。

 

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