山林的未來、公民的力量

文:李根政(地球公民基金會執行長)

編按:
台灣山林百年紀」一書爬梳了百年來台灣山林的變化,及影響深遠的相關政策與工程,本文擷取書中第十五章的總結,文中提到目前正值山林政策轉型的時刻,而今年(2021)各縣市國土計畫均已完成審議與公告,接下來的重點是建立一套能有效引導土地使用行為的土地使用管制系統,以協助土地空間秩序的落地,相關的土地使用管制規則與子法,都仍在進行討論中。

如文中提到落實國土復育的難題,儘管政府編列了500億國土永續發展基金,目前各縣市國土計畫中有劃設的僅有8處復育地區,地方政府如何進行復育與管理山林,後續的執行層面需要更多公民的監督與參與。我們也認為國土計畫劃定的功能分區,應與國土綠網、水藍圖計畫一齊構思,將土地使用與規劃實作串連,完整國土水綠的網絡。

百年的歷史經驗中,政府作為九成山林的所有權人,卻也是造成山林破壞的主要推手,進行山林的保護與復育,推動制度面的改革是一個方向,但也如文中所提醒的,強化社區與公民的意識,讓人民與政府建立共同營造的夥伴關係,是更務實的力量。山林一直在那裡,我們必須要共同努力。

砍伐原始森林對於島嶼的人們,造成的影響和時間,可能難以計算;經歷百年之後,台灣林業政策才真正啟動轉型;現在種下的台灣杉,50 年後才能收穫木材。這樣的時間尺度,說明了森林政策是多麼需要足夠的遠見。

此刻,正是台灣山林政策轉型的關鍵時刻。因為喊了幾十年的國土計畫終於通過,政府組織改造將做最後的定案,而第四次森林調查完成了,可以做為討論森林政策的基礎,加上第三次政黨輪替後,確認了天然林禁伐,加入了森林認證和里山倡議的政策方向。接下來,便是如何實踐的問題。

國土計畫能否建立新秩序?

「國土計畫法」經過民間與官方長達23年的推動,在2015年12月18日,第八屆立法院會期最後一天的晚間10點12分三讀通過,這是台灣重建國土發展秩序,邁向一個正常法治國家的契機,也可以說是莫拉克災後,台灣面對全球氣候變遷、糧食自給率等課題的正面回應,內政部宣稱這是台灣的國土從「開發時代進入管理時代」。

台灣的土地規畫,始於日治的「都市計畫」,開始在人口密集的地市城鎮地區,畫設商業、住宅、工廠、農業等使用,那就是國家的公權力開始有效治理的區域。

但是,廣大的非都市土地,卻一直到了1974年才公告實施了「區域計畫」,當年政府為了處理大量農地轉用,把都市計畫以外的土地,進行了分區和用地的編定,決定那塊土地未來可以做為建築、農業、林業、交通、生態、國土保安等用地,依此進行管制。這是很粗的區分,而且,2000年通過區域計畫法修法,允許開發單位申請分區變更,使得依原本不容許開發的個案,可以透過審議就可以開發,這樣的「開發許可」制,等於開了合法的後門。也因此,政治和利益輕易的介入了土地開發和炒作,造成國土坑坑疤疤,混亂失序。

在新的國土計畫,將國土重新區分為「國土保育地區」、「農業發展地區」、 「海洋資源地區」 及「城鄉發展地區」等四個分類。藉由分區分類落實不同強度的土地管理,一旦決定了分區,任何開發行為只能按照分區去申請許可,不能隨意變更分區。但是,國家社會是動態發展的狀態,因而還是保留未來發展需求,允許每5年通盤檢討一次調整分區。

森林保護運動的目標並非要求全面保存、凍結所有的土地利用,或者反對使用國產材。而是期望通過國土計畫,將林地分類為保育保安和經濟利用。依照目前已通過的全國國土計畫,國、公有林地,依永續使用及不妨礙國土保安原則,可以發展經濟營林、試驗實驗、森林遊樂等功能之地區,被畫為國土保育區第二類;可供經濟營林之林產業土地,且無國土保育地區劃設條件之山坡地宜林地,畫為農業發展區第三類,這些都是屬於經濟林可以發展的區位。未來,需要確認環境條件真正適合經濟林的土地,加上透明可問責的森林認證,發展具有環境、社會、經濟的永續的人工林,蓄積台灣的木材資源,提高合理的木材自給率,或者作為經貿、戰備之備援,萬一未來世代碰上了政治、氣候或經濟等極端情境,出現了砍伐天然林的聲音,也有緩衝的空間。

在全國國土計畫中,另一值得注意的森林問題是,目前都市計畫區內公私有保安林共計4.3萬公頃,按目前畫設標準,會有近1萬公頃被畫入高度發展導向的城鄉發展區第一類,而年畫入國保區第四類,未來極有可能在縣市政府主導下進行開發。

而最為困難的挑戰是如何落實國土復育。國土計畫法的條文中,將指定「國土復育促進地區」來擬定復育促進計畫。這些地區包括了:土石流高潛勢地區,嚴重山崩、地滑地區,嚴重地層下陷地區,流域有生態環境劣化或安全之虞地區,生態環境已嚴重破壞退化地區,其他地質敏感或對國土保育有嚴重影響之地區。

88風災後,嘉義梅山的檳榔園(攝影:何俊彥)

在「國土復育促進地區」,必要時,得依法價購、徵收區內私有土地及合法土地改良物;但區內已有之聚落或建築設施,除非有立即明顯之危害,不得限制居住或強制遷居;如有涉及原住民族土地,應邀請原住民族部落參與計畫之擬定、執行與管理。如果確定有安全堪虞之地區,政府應研擬完善安置及配套計畫,並徵得居民同意後,於安全、適宜之土地,整體規畫合乎永續生態原則之聚落,予以安置,並協助居住、就業、就學、就養及保存其傳統文化。

法案也規定,政府在擬定復育計畫如涉及原住民族土地,畫定機關應邀請原住民族部落參與計畫之擬定、執行與管理。

為了辦理補償、研究、調查及土地利用之監測,違規查處、獎勵民眾檢舉,以及其他國土保育事項,設置了總額不得少於500億的「國土永續發展基金」。

這些制度設計,突顯立法確有其高度理想性。但是,由於國土計畫的分區畫設、國土復育計畫的擬定,涉及到許多的主管機關,並非立法就能解決。「徒法不足以自行」,台灣許多國土問題並不在法律,而在執行層面,除了提供拆除經費或檢舉獎金補助以外,中央到底如何能促使地方政府執行計畫?

全國國土計畫已經在2018年4月底公告,接下來的2年,將要完成縣市政府國土計畫,真正落到土地畫分,是否能夠建立權益平衡的配套制度,讓利害關係人接受;或者勉強畫設了分區,又無法落實執行,一切又回到權勢者利益爭奪野蠻遊戲?這是相當龐大的轉型工程,需要許多政策配套和更多的公民參與。

保育體制──林務局與國家公園的定位

台灣從1991年禁伐天然林,官營伐木事業結束後,林務局的業務已大幅轉向生態保育,但是,組織架構仍停留在過去的伐木時代,也因此衍生許多錯誤政策。行政院組織改造即將上路,林務局將轉型為環境資源部「森林暨保育署」,這標誌著殖民拓墾的大伐木時代遺緒正式終結,但令人惋惜的是,民進黨的組改方案,準備讓國家公園續留內政部,並沒有和林務局整合進入環境資源部。

國家公園面積約31萬公頃,超過96%的土地和林務局主管的161萬多公頃國有林班地重疊;其他4%的區域是台江、金門、東沙環礁、澎湖南方4島等4座國家公園。

問題是,林務局一旦轉型為「森林暨保育署」,就是全國的保育主管機關。但和堪稱國家保育指標的的國家公園卻分屬兩個部會,將會延續事權分散、資源重覆投資、機關相互競爭的現狀,失去組改目的。

國家公園的設置,曾經在大開發的時代,發揮了保護台灣珍貴自然資源與人文史蹟的效果,即使在當代,仍是許多物種的諾亞方舟,不斷與開發的力量拔河著。不過,當1989 年野生動物保育法通過,農委會成為保育的主管機關,加上隨後的天然林禁伐,這2個機關的業務和方向開始越來越重疊,林務局很想守著自己的領土,但是保守勢力延續著「森林一定要經營」的林業舊思維,讓民間社會難以信賴,保育力量持續國家公園擴張範圍。

這個拉鋸歷史中,最近的一次正是1998–2003年馬告檜木國家公園推動。但是,做為推動者之一,我們支持的是國家公園的保育體制,不是全面肯定國家公園的經營積效,部分國家公園處長淪為政治任用,不一定具有保育的理念和專業,營建工程也有過量過當,甚至貪污舞弊的問題。而近10 年來,在保育業務的實際推動上,不如林務局的積極和努力,更有人批評,國家公園成了內政部的花瓶門面,甚至是高官的後花園。

前內政部葉俊榮部長,主張把國家公園留下來,實在欠缺足夠的遠見視野,令人感到一種舊時代領土之爭的餘溫。

今天,台灣的歷史走到了一個新的關口,林業萎縮到產值統計的意義接近「零」的狀態,國家再次宣布禁伐天然林,確認經濟林只在人工林區經營,在這個情況下,該是彌合政府內部保育業務斷裂,因歷史因素分而治之的現況,以大的格局和視野,讓「森林與保育署」發揮應有的功能。

此外,台灣的保育系統包括了國家公園、國家自然公園、野生動物保護區、野生動物重要棲息環境、自然保育區等,相關法規和主管機關多頭馬車,加上區外的生態保育、社區與原住民部落的參與治理等重大轉型課題,都需要好好梳理。而台灣有超過9成以上屬國有林,這反應了殖民歷史的指標,但由於沒有大規模的私有化,也成為處理原住民、山林政策轉型正義的優勢,這是我的另類觀點。

(攝影:呂翊齊)

山坡地的明智利用

回顧在大伐木時代的最高峰,曾經有高達高達178萬多公頃,占全台面積的50%,被用做林業──生產木材用地。從砍伐原始森林,取得高價值的檜木,到推動林相變更、林相改良,把天然闊葉林改造柳杉等人工林,到以國土保安增加森林面積之名,實際上卻是伐木再造林的全民造林政策,這種破壞生態環境、經濟又難以持續的的錯誤模式,難以永續,必須被修正。

連帶的,現行的獎勵造林辦法,必需重新檢討,應該區分為經濟林和森林復育,甚至結合友善環境補貼政策,進行全盤的規畫,而這個問題勢必連動到山坡地的農業活動,在國土保安、保育和人民生計的拉扯下,如何追求永續發展。

民進黨的二次執政,提出天然林禁伐、經濟林認證,在林業政策上算是有所前進。但是,仍然推動許多反生態的工程建設,讓公民疲於奔命的進行抵抗運動,例如:民進黨政府開始推種的前瞻基礎建設,以水環境建議為名,將生機盎然的天然溪流,大規模改造為一片死寂的水泥溝渠;而位於台南的龍崎、高雄馬頭山掩埋場,雙溪水庫等新的開發案,都位於敏感特殊的山林土地。

同時,台灣許多的礦場都位於國有林班地,超過半世紀的礦業霸權尚未打破,環保團體和礦下居民正與政府、財團角力拔河,期望礦業修法能落實轉型正義。

至今,國家仍是山林破壞的最大力量,欠缺對過去百年開發有徹底的反省。

此外,清境地區等高山地帶失序的觀光發展,山區裡鏟平山頭興建露營區,正在演化出新型態的山林破壞;犯罪集團擁槍自重,雇用逃跑的外籍移工,從事珍貴樹木的盜伐,已成為林務局保護山林最大的挑戰。這些陳年或新興型態的山林破壞,涉及到產業政策、政府治理能力、法令制度,是相當複雜而困難的課題,很需要政府和民間社會共同努力。

從百年林業的經驗告訴我們:威權體制下不可能真正守護山林,專家治國可能產生嚴重錯誤。20 多年來,我接受了環保運動、人權、民主、勞工運動的洗禮,在各種社群的學習交流中,更深刻理解到環境保護的作為,必需考量程序正義、人民的財產權和基本的生存權,我們不可能依賴威權體制來保護山林,所有問題可能都會歸結到政治的良善治理和民主的深化。唯有社區保育力量,公民社會的茁壯,才能真正守護山林。

本文摘自天下雜誌出版《台灣山林百年紀》一書
封面照片:李根政


《台灣山林百年紀》

作者:李根政
出版社:天下雜誌
出版日期:2018/12/26
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