文：陳韋綸

在台灣都市發展已然成熟之際，台灣始啟動社會住宅政策，為數不多的公有土地在作為都市翻轉用地與居住權保障功能互相競合，輔以各公有土地管理機關行政本位的利益維護，公部門所能提供社會住宅數量有限。

同時，土地私有制、居住權與財產權劃為等號下，民間提供社會住宅意願低，寧願放著閒置維持高房價亦不願意對外出租使用，因此如何在城市發展、社會住宅取得，以及社會共識之間達到平衡，為台灣社會住宅政策重要課題。

本篇文章將從回顧台灣的社會住宅生產模式、檢視台灣都市發展困境，並從法國法令、政策與案例分析，回頭提供台灣社會住宅與都市發展參考。

我們期待什麼樣的城市？

城市、建築有其生命週期，老化是自然且必然之現象，然而我們期待下一個生命週期的城市、建築應是什麼目標、願景，以及符合哪些前瞻性的思維？

答案好似尚未明確，不過近年社會住宅政策在總統8年20萬戶目標下被積極推動與回應。然而，在城市發展已然成熟之際推動，六都內少有大片公有空地，因此主要社會住宅取得方式，以再開發與再利用取得為主(都市更新)；而六都之外則尚有部分公有土地可供直接興建。

1. 都市更新起源與目的

現況住宅數量已供過於求，給予容積之都市更新能順利帶領都市前往下一階段嗎？

都市更新最早可追朔於都市計畫法的「舊市區的更新」，縣市政府得以在窳陋和髒亂地區訂定更新計畫，辦理及實施舊市區之更新，反映了早期都市更新的目的，在於改善衛生、安全與交通，並由縣市政府訂定計畫並主導以維持其公共性。

臺北市政府在1983年進一步頒布「臺北市都市更新實施辦法」，將都市更新目標，從生活環境的改善，提昇至促進都市的土地利用、更新都市機能及增進公共福利，明訂都市更新得由市府設專責機構辦理，並開放私人及團體參與興辦都市更新建設事業；後續於1993年增訂「獎勵私人或團體興辦都市更新建設事業」專章，自始台北的都市更新轉為以容積獎勵方式鼓勵民間自行辦理都市更新，爾後而中央都市更新條例以及相關補助辦法皆以台北法令為基礎所制定，反映的是台北經驗，但是否適用於直轄市外的其他縣市？答案是否定的

2. 都市更新不是萬靈丹

都市更新條例以獎勵取代不妥善維護管理房屋之處罰(建築法81條)、錯誤引導都市更新可一坪換一坪(特例，僅適用於直轄市內部分地區)。台北的操作模式已深深根植於全台的政府、建商、民意代表以及一般民眾，大眾對於這樣的操作方式深信不疑，並且少有人思考未來生活空間、環境以及都市下一階段發展的目標，看重的只有都市更新權利變換的結果，民間都市更新可以說是所有權人資產進入市場的遊戲。

因此，在申請都市更新容積獎勵時，往往會挑選較易實踐之獎勵，在108年中央配合都市更新條例修法，明訂都市更新建築容積獎勵辦法，總計高達170%容積獎勵項目，遠高於50%容積獎勵上限。經檢視其中不少為新建建築應提供，卻被納入獎勵項目，如無障礙環境設計、耐震設計、綠建築、智慧建築等，甚至建物具有安全問題辦理都市更新亦有容積獎勵；反而，”提供社會住宅”並不在中央容積獎勵項目內，很難強制要求民間都更提供社會住宅。

在種種問題下，都市更新了嗎？沒有！更新後社會住宅增加了嗎？沒有！但卻要負擔更新後容積增加，所帶來的各種負擔，包括交通負擔、公共設施負擔等。既然如此，公辦都市更新似乎是可行解方，政府主導可將公共性極大化，然而撇開人力不足等問題，依照更新條例規定公有土地面積超過更新單元面積二分之一者，始得主導辦理都市更新，那些重要但公有土地面積未達二分之一之地區該怎麼辦？政府有沒有可能徵收、收購、收回閒置私有土地與房舍，主導辦理都市更新，使其再公共，以及要求民間提供社會住宅？

用一塊少一塊公有土地

社會住宅為社會所提供之住宅，應包含公部門與私部門，然而現在僅有公部門提供，為公有土地附加更多的期待與壓力。再加上在台灣土地私有制，又無收回(收購)私有土地的制度下，城市的公有土地數量有限，用一塊少一塊。同時，不同角色對公有土地又各有期待，如原土地管理單位期待在開發後分回既有辦公、宿舍使用空間；地方政府期待大片公有土地可扮演城市再發展引擎，帶動都市再生；而中央政府則著眼於財務平衡下，社會住宅可供給數量。在公部門彼此的角力下，誰輸誰贏？答案是原土地管理單位與中央政府贏，而地方政府輸。

其原因有二，一為倘未能滿足原土地管理單位使用需求，或協助尋覓其他替代空間，土地管理單位絕對不會同意再開發，更甚者還會要求不出一毛錢而要取得與原本相同大小且全新之空間；另一為中央有8年20萬戶社會住宅政策目標，故在台灣案例中，在”財務平衡”前提下，先分配原土地管理單位需求空間、再將剩下的空間作為社會住宅；而地方政府若無在過程中充分表達意見及妥予溝通協調，恐難以保留其作為再發展用地的角色。

在這樣的困境下，公部門是否可以徵收、收購、收回私有土地，做公共使用、進行再公共？

法國社會住宅政策經驗

1. 社會連帶與都市更新法(Loi Solidarité et renouvellement urbain)

2000年，法國政府制定了「社會連帶與都市更新法」，目標在每個地區重建社會平衡並應對社會住房短缺問題，其中該法第55條根據城鎮住宅存量，制定最低數量的社會住房單元：人口15萬以上之城市，其周圍市鎮(社區)人口只要超過3,500人，或大巴黎區市鎮(社區) 人口只要超過1,500人，就要提供25%的社會住宅。

倘未達成法定社會住宅比率的市鎮(社區)，將由其上層主管機關直接介入，”購買土地”，取代地方政府的權限，同時，給予中央補助款縮減之懲罰。

2. 優先承購權(Droit de préemption urbain)

優先承購權為法國的都市開發法規中，賦予地方政府等公權力優先購買土地和建物的權利。為了推動城市再生，當土地或建物位於地方政府或與政府合作之公共機構劃定之範圍內，在屋主要賣土地或建物時，政府可介入買賣，優先向屋主協商購買，也因此收購之土地或建物，不得再隨意轉賣予其他人，避免違反最初購買目的。

目前巴黎市政府以住宅為核心政策，主動調查住宅街區使用狀況，並已劃定200多棟優先承購住宅，俟屋主有意願販賣房屋時，啟動承購相關程序。

圖 凱迪亞克市優先承購權劃定範圍示意圖(資料來源：https://www.quedillac.fr/plan-local-durbanisme-droit-de-preemption-urbain-dpu/)

3. 私有土地再公共之案例─巴黎十四區 聖文森醫院(Saint-Vincent-de-Paul)：社會包容、前瞻性目標

巴黎十四區 聖文森醫院最早建於1650年，原為宗教場所，後來於1795年改造為產科與療養院，後續轉作以小兒科專門之教學醫院，近年因醫療系統現代化後，醫院專科分別併入鄰近的大醫院，並於2012年搬遷完畢、關閉醫院。經過協商於2014年醫院賣給法蘭西島公共土地機構(EPFIF)，進行再開發。

圖 聖文森醫院區位圖(資料來源：https://www.blog-saintvincentdepaul-leprojet.fr/page/39/histoire)

圖 聖文森醫院舊照(資料來源：https://www.blog-saintvincentdepaul-leprojet.fr/page/39/histoire)

同年，巴黎市政府經過內部討論即提出這塊開發基地前瞻性目標：

• 以住房為主，須包括 50% 「社會住宅」、20%「中間價位房屋」、30%「市價租戶」，且開放、促進社會多樣性、均衡貧富差距。(「中間價位屋」租金比市價便宜20%左右；「市價租戶」又稱為「自由租戶」，照市價出租)
• 先進且具示範性環境規劃方法。
• 符合地區景觀結構的開發。
• 重視遺產和歷史。

然而附近居民不如所想的社會包容，不想與不同階層者混居，因此當地252戶居民聯名寫信給市長，請求市長高抬貴手，少蓋一些房屋或改建大學生宿舍，素質可能高一些。為此，巴黎市政府先啟動兩大項目：兩輪事前諮詢、過渡性佔領使用。

1. 兩輪事前諮詢：邀集當地居民、協會、地方民主機構和民選官員等，藉由公開會議、參與式研討會等開展深入對話、參與、諮詢以及公開展覽分享成果。

圖 事前諮詢(資料來源：https://www.blog-saintvincentdepaul-leprojet.fr/)

(二)過渡性佔領使用：在尚未進入正式開發前，啟動Les Grands Voisins(巴黎大鄰居計畫)，分別邀請3個組織進駐短期使用：Aurore(晨曦協會，以天主教為主的公益團體) ：社會扶助、提供無家者、毒品成癮者、精障患者中繼安置的社會照顧及住宿空間。Yes We Camp：地方營造的組織，透過提供創新、功能齊全且包容性的臨時設備來探索建築、生活和使用共享空間的可能性，建立大眾溝通橋樑。Plateau Urbain(振興閒置建築物的新創物業平台)：振興空置建築物、開發新型使用模式。過程中，啟動各種實驗性計畫、促進社會多元使用想像等，使其成為接待、生活和工作的場所。期間共接待46,500 名尋求庇護者，為近 200 個協會和年輕的創新公司提供工作空間，每年超過600,000 名遊客提供300場免費文化、教育和藝術活動，超過5,000名志願者參與等，改變周邊居民與社會大眾對於社會住宅與再開發的負面印象，並於過程中達成共識。

圖 Aurore開設日間中心(資料來源：https://lesgrandsvoisins.org/)

圖 Yes We Camp開發各種臨時設備 (資料來源：https://lesgrandsvoisins.org/)

圖 Plateau Urbain開發各種新的使用模式(資料來源：https://lesgrandsvoisins.org/)

在初步獲得群眾共識後，2016年巴黎市議會通過投票通過，授權將醫院所在地改造成混合區。同年，巴黎市委託 Paris & Métropole Aménagement (P&Ma)(公私合夥成立之開發公司) 簽署 Saint-Vincent-de-Paul 特許經營協議來開發該項目。

為使開發符合2014年所提的其他前瞻性目標，2018年至2020年期間舉辦各種前瞻性議題講座，包含遺產與變革、材料和再利用、協作城市主義、 景觀與環境、城市公共、能源戰略、住宅與社會包容等(講座影片連結：https://www.blog-saintvincentdepaul-leprojet.fr/page/63/petites-conferences)，提高公眾意識，並透過辯論前進。另外，2019年亦啟動公眾參與研討會，以建築、設備、公共空間作為參與式研討會的主題，共同討論未來的空間品質，並回饋到建築開發內。

圖 公眾參與研討會照片(資料來源：https://www.blog-saintvincentdepaul-leprojet.fr/)

綜上，在這個過程中，可以看到聖文森醫院再開發透過不同階段的開放協作過程，充分掌握周邊住戶、未來用戶等使用需求，適時於規劃設計被討論回應，同時，在這個過程因充分公開討論，確保了公有土地集體價值，不會因此偏袒特定族群。另外，執行期間所研發出不同類型的參與、討論及諮詢方式，相當值得學習，其中又以過渡性佔領將都市推往向下一階段，最為重要，甚至最終保留了50個床位給無家者使用。

值得學習之處

• 明確訂定社會住宅目標，並配合訂定獎懲機制與執行配套(優先承購權)。
• 優先承購私有土地與建物，進行再公共開發，提供社會住宅並帶動都市再生。
• 不以開發為目的，明確提出下一階段城市發展前瞻性目標。
• 過渡性佔領、過渡性共作、討論，以實際行動彌平市民生活與前瞻性目標之落差，亦使社會更加包容。

參考文獻

• 羅惠珍(2015)，巴黎不出售。
• 周素卿(1999)，再造老台北：台北市都市更新政策的分析，地理學報25：15-44。
• Clément Tricot、Morgane Le Guilloux(2021)。法國｜待開發基地的空間經營與永續生活。取自：eyesonplace.net
• 中華民國內政部營建署(2019)。都市更新建築容積獎勵辦法。取自：www.cpami.gov.tw
• Saint-Vincent-de-Paul(2022)。取自：www.blog-saintvincentdepaul-leprojet.fr
• Les Grands Voisins(2020)。取自：lesgrandsvoisins.org
• P&Ma(2022)。取自：www.parisetmetropole-amenagement.fr
• République française  gouvernement  (2021)。L’article 55 de la loi solidarité et renouvellement urbain (SRU), mode d’emploi。取自：www.ecologie.gouv.fr
• République française  gouvernement  (2022)。Droit de préemption urbain (DPU)。取自：www.service-public.fr