社會脆弱度指標能否打開地方韌性的新想像

文:理查

氣候變遷「減緩」與「調適」在臺灣已經是各項政策和行動策略擬定時的主流化思維,國家氣候變遷調適政策綱領是政府的重大政策之一,最新完成的全國國土計畫也把自然環境脆弱度納入空間規劃考量。在城市尺度,則有海綿城市熱島減緩、都市微氣候等種種議題。這些政策或行動大多辨識出氣候變遷所帶來的災害風險(例如海平面上升、淹水或土石流),也從法令規範、空間管理或實體工程面,提出相關的對策。這些對策包含降低在災害地區的活動(降低風險)、強化基礎設施以應對災害降臨(城市韌性)。然而,前述的作為大多是從看得見也摸得到的自然環境、硬體設施或空間層面著手,而忽略了另一個隱藏的面向:社會韌性。

另一塊拼圖 – 社會脆弱度與社會韌性

社會脆弱度(Social Vulnerability)顧名思義是指地方社區或社群在面對自然災害時的脆弱程度,即是反應社會面向韌性的一種指標。相關研究指出,較弱勢的族群(包含「農村人口、中下階級、原住民、客家族群、不完整家庭」)在社會區隔和市場機制下,居住地區本就較難取得資源作出改善基礎設施、建立防災系統(暴露在災害中的風險較高),災後也難有資本趕在下一次災害循環開始前回復原有生活品質(復原能力較低)。換句話說,社會脆弱度越高的地區,其社會韌性相對越低。指認社會脆弱度的用意,是要在災害來臨前事先辨識出應加強整備,以及在災害降臨後,應優先投入社會資源與社會照護的地區。

社會脆弱度指標(Social Vulnerable Index,SVI)有許多評估方式,但多數由相似的面向切入,例如國家災害防救科技中心從治理角度將之分為暴露量、減災整備、應變能力及復原能力等四個面向;楊明德、蔡慧萍及林鷺均(2017)以地方角度從暴露量、自保能力及回復力等三個面相探討;王立彬及廖學誠(2018)則將之分為敏感性、防災能力及調適能力等三個構面。各種面向雖有不同名詞與子項目,但有相似內涵,筆者整理以災害前中後三個階段區分,有以下幾個面向。除了下述指標以外,不同單位也會視其需求與環境背景,增加或減少指標項目,例如國家災害防救科技中心將防災工程也視為災前準備之一,美國疾病管制與預防中心則以語言能力視為弱勢指標之一。

  • [災害發生前] 暴露量:指地區中有多少居住人口、弱勢人口及商業活動將受到災害衝擊。常見指標包含人口密度、弱勢人口比例、工商單位等
  • [災害發生當下] 自保能力(或稱應變能力 / 防災能力):指地區有多少救助能量能在當下回應災害衝擊,發揮保護功能。常見指標包含救災單位數、避難地點分布、醫療設施數量與人力、自救組織數量等
  • [災害發生後] 復原能力(或稱回復力):指地區中有多少能量或資源能在災後投入重建工作,恢復生活品質。常見指標包含家戶所得、災害保險數目、政府財政資源、社會救助系統等

雖然在政策研究或學術研究上,已建立許多 SVI 指標系統之下,但目前還沒有全面公開的社會脆弱度地圖,僅能從研究文獻或報告中挖掘。因此本文製作了初步的全臺脆弱度指標地圖,希望以此為討論的起點。考慮到相關統計資料與開放資料的可取得性,本文參考使用楊明德等(2017)所建立的指標結構中,與人口所得避難場所等三筆資料有關的指標進行評估,並以自然間斷法(Jenks Natural Breaks)作為圖面表現方式。

本文參考相關文獻所沿用之評估指標

從初步評估的成果來看,這張地圖並未帶來太多驚奇。在如此的指標架構下,臺灣沿海和山間的鄉村確實在人口結構、收入和避難設施分布的表現上相對弱勢,僅有在知名景點(如合歡山和阿里山)附近的聚落能夠相對好上一些。另一方面,與常有的認知不同的是,以氣候變遷社會脆弱度指標來說,各縣市的主要城市或聚落並未有太大的差距。舉例而言,臺北市大安區黎明里(指標值 0.30)、花蓮縣花蓮市國裕里(指標值 0.31)與屏東縣恆春鎮城北里(指標值 0.31)具有相近的社會脆弱度。換句話說,直覺的思考之下,這三個村里具有相近的社會韌性。當然我們可以進一步追究背後的成因,例如大都市人口密度較高使暴露量較高,因而有較高的脆弱度。但是,這個情況所引起的直覺思考結果是良性的嗎?社會脆弱度是否可以如此脫離在地脈絡全國進行比較?(也就是說這張地圖不應該存在?)在量化指標的思維下的確容易步入這樣的陷阱,我們是否有另一種指標系統的應用方式可以帶動更在地性的社會韌性進展?

臺灣本島社會脆弱度分布圖(圖片繪製:城市說話數位工作室)

追尋原初目的,思索在地化指標

雖然利用脆弱度地圖對於社會情況有了概觀,筆者認為對於社會脆弱度和社會韌性,仍然應該關注「暴露量」、「自保能力」和「復原能力」等面向的原初思考。量化指標的作用,本是為了更正確地解讀事情樣態,那麼有沒有機會加入更在地化的指標?如果指標系統是打分數的定期考試,我們能不能夠透過這種測驗激發社會對於「韌性」的想像?從而體認到不需苦苦等待政府資源,也能透過自身力量調整生活方式,在日常中累積對於災害的認知、自保能力與復原能力。

從這個思維著手,可以對於脆弱度指標有些新的想像除了中心化的政府統計資料外,是否能夠加入更貼近地方生活的指標?在資訊發達的時代,更細緻且草根性值的指標調查的成本應該已經降低不少。例如「暴露量」的增加可能不是人口老化所造成(未必所有老化的村莊認為生活在海邊是脆弱的),反而是人口外移後留下了人際網路缺口,使村民之間的連結不再像往常深厚。這時候關注「一天中有多少人拜訪獨居居民」、「社區中有多少讓不同族群聚在一起的空間或活動」和「社區中經常談話的鄰居數量」或許更有指標性。同樣地,「在一樓和地下室放置貴重設備的家庭數」、「傳授與水共居等鄉土知識的家庭數」或「定期更新急救箱的家庭數」或許更能反映一個地區的「自保能力」;「有沒有社區巡邏隊」、「有沒有社區熱心居民成立的社區互助社團」更能反映非物質層面的「復原能力」。

順著這些擁有新的地方想像的指標,也能夠打開更多視角,避免落入工程化「測量問題-設計方案-解決問題」的線性思維。反而是從社會學、地方學的角度著手,深入深植於地方文化之中與自然共存的基因片段,尋找多樣化與多角度的解答。與天然災害相處越久的地區,這一類的草根智慧越是明顯,而氣候調適最好的作法,是從更多元的角度去認識在地情況,從中擷取精華,其次才是思考如何與現代主流的防災工程整合。

回到城鄉規劃觀點,筆者認為所謂「地方創生」對於氣候調適的重要性也在於此。地方創生擾動和凝聚地方意識的過程就是建立社會資本的過程,由此建立起主體性和地方性的社群,越能建立良好的社區網絡和經濟體系(降低暴露量),甚至引導政府正確地投入資源,增進韌性(增加自保能力)。同樣地,在災後透過適當地擾動,也能協助恢復社區自我意識、吸引外界資源,填補災害所造成的裂縫(賦予「復原能力」)。

參考資料

封面照片來源:flikr#UN DRR CC BY-NC-ND 2.0


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理查

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