黃麗玲|宜居城市的理論實踐與規劃教育

文/黃麗玲(國立台灣大學建築與城鄉研究所副教授)
✉️:黃麗玲liling@ntu.edu.tw

一、宜居城市課程的背景

眼底城事七月的專題是宜居城市,多位作者投稿內容是從我今年春季在台灣大學建築與城鄉研究所開設的同名課程的報告改寫而來。從2007年至今,這個課程我已開設過幾次,它最大的挑戰是如何連結理論、政策與實踐。首先,雖然「宜居城市」是規劃界常用的語言,但是在都市理論上它卻是個傘狀概念,只有少數學者試圖賦予清楚的定義、概念,建立理論系統,也很難說已有具共識的理論典範(paradigm)。比較準確的來說,宜居城市作為一個規範性理論(normative theory),正處在一個各家爭鳴、甚至語義競逐(contested)的狀態。然而正是這種不穩定性可能帶來的創造力吸引了我。所以幾次的開課經驗中,我雖設定了主軸,但也一邊摸索,隨著研究與教學,甚至我所面對的城市思考而調整幾個單元的搭配。

過去的課程中,我多集中討論亞洲城市的發展問題,以及近來在可負擔住宅、綠色交通、公共空間、能源發展、民眾參與等治理的創新政策。我希望課程的設計上能透過政策的比較,使學生更加瞭解自身城市發展的問題以及可能的解法。我也會介紹一些知名的城市排比或指標,例如經濟學人智庫(The Economist Intelligence Unit,EIU)所做的全球宜居城市排比、世界衛生組織(WHO)的健康城市指標、或是台灣的幸福城市排名等,從這些排比中我們可以看到城市被普遍重視的品質,再對它進行批判性的檢視。而比名次更重要的是檢視其調查方法、指標設計與調查目的。

今年的課程有些調整。我發現在進入政策、案例或指標之前,有必要回到「根本問」,亦即城市發展價值的討論。因此在課程設的第一部分先重新連結都市研究與環境設計等經典,包括回顧珍雅各(Jane Jacobs)對於城市文化與空間的觀點以及「去貧民窟」(unslumming)的建議、列斐伏爾(Henri Lefebvre)的「城市權」(right to the city)的概念,與威廉懷特(William H. Whyte)對於城市公共空間開放性的分析等。幾周的討論後,接著安排了如田園城市、緊湊城市、韌性城市、循環城市、TOD等城市發展模型的討論,重新看待價值與技術,也讓非城市規劃背景的學生能夠掌握相關的城市規劃語言。一直作為課程主軸的指標系統,今年則首度引入聯合國「永續發展目標」(Sustainable Development Goals, SDGs)架構,以及試圖應用於相關城市治理的案例。

二、SDGs架構的引入

在這裡,且讓我先省略SDGs的發展背景,直接討論它對台灣的影響。近兩年,在政府的推動下,SDGs架構快速進入了政府部門以及教育機構。從正面來看,它提供了一個跨學科、跨專業的共同語言,檢視知識與政策對社會發展的整體影響,也提供一個檢視價值、投入與產出的簡要參考架構。在台灣,行政院國家永續發展委員會在2018年7月1日發布了「台灣永續發展目標」文件,除了說明聯合國SDG的核心目標(Goals)、具體目標(Targets)以及對應指標 (Indicators)的內容(見圖一),檢視我國發展狀況與聯合國永續發展目標之落差,也初步制定我國的對應指標,作為政策發展與自我檢視之工具。2019年中央各部會與地方政府後續發布了SDG自願性檢視報告。這些是很好的起步,但目前也可看到在這套指標應用的一些問題。例如從制定過程來說,來自民間團體的批評是它的公眾參與不足;從整體架構來說,數目過多、無細分主次重要性或是無法準確對應嚴重的社會發展課題;從特性來說,沒有考慮到城鄉差距,或是各地發展特色指標的潛力;從應用來說,有些指標過於瑣碎,無法很有效的進行自我檢視或引導政策發展;一些普遍的狀況則是願景不夠清楚、或是指標與國際進步的觀念有差距;或是有時剛好相反,有些指標選用太陳舊,無法呈現台灣社會發展的獨特性或社會創新性,例如活躍的公民社會與治理之參與相關指標等。

圖一、聯合國「永續發展目標」(Sustainable Development Goals, SDGs)

總之,在SDGs的議題上,我們還有很多要學習。宜居城市的課程中,我設計了一些工作坊、討論以及作業,讓同學反思聯合國SDGs架構中17項核心目標、具體目標,以及對應指標的關聯。除了普遍性的了解之外,對於SDG 11: 建構具包容、安全、韌性及永續特質的城市與社區,則做了深入的討論。我們比較了紐約以及台灣幾個地方政府的自我檢視報告,也看到了他們在視野、方法論與指標選擇上的差距。課堂上也思辨與討論這些落差的成因。我認為,對空間規劃領域來說,城市指標與城市治理緊密相關。面對城市競爭、甚至國際評比的風潮,規劃者、城市研究者或城市行動的倡議者,都有必要深入地解讀評比與指標的設計,將它視為城市行動的戰場。倡議具有社會包容、創新的城市指標的行動能夠讓相關利害關係人藉此反思主流價值,重新檢視政策制定的方向。

今年的宜居城市課程,從教育背景來看,學生們來自於城鄉規劃、政治、地理、社會等不同學科的訓練。從文化背景來看,則來自台灣、澳門、日本等地,具有多樣性。我們在課程中,同學選取案例報告,整合與詮釋各地的經驗;也有世界咖啡館的工作坊,分組腦力激盪,包括檢視我們的都市與區域彙編的指標選擇跟經濟合作暨發展組織(The Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD)的區域福祉發展報告的方法與概念差距。在幾個主題中,學生按照選取的案例報告也為課程帶來了更廣的視野。我們看到各地城市如檢視自身課題,以創新的方式尋求解答。

三、走讀台北: 青山綠水與手作城市

另一方面,體會到教室中的討論的限制,我們有戶外參訪課程。這包括了參觀在松菸舉辦的循環城市展,從資源循環的角度了解可能的永續消費及生產模式(SDG 12)。另一場是南港社區大學潘文彬老師為我們導覽的南港埤塘系統。從新庄子埤到後山埤,這些隱身在密集都市區域中的水域,對於都市中生物的多樣性有很多貢獻。另一方面,它們在城市開發史,或是都市的綠色基礎設施系統中扮演角色,往往被城市規劃者所忽視。然而今日氣候變遷對都市環境帶來的威脅,則急需我們將這些在陸地與水生系統的空間排上議程,重新思考其可能性(SDG 11, 13, 15)。

圖二、新庄子埤。作者拍攝。

而在綠色交通那節課,因為原來邀請的演講來賓無法前來,我們便臨時決定進行環境體驗、騎著Youbike去看山跟水的計畫。我們從台大校園出發,經過溫州街、寶藏巖、沿著河濱公園直行。到古亭附近扛著腳踏車跨過好幾公尺高的河堤到達紀州庵。稍作參訪後,又沿著富有巷弄氣氛的同安街、騎過了特公盟營造的施洛德花園,再往錦安里以低衝擊開發(Low Impact Development, LID)建造的生態公園前進。一群人慢慢騎過那些二十年內由專業者、文史工作者、學者甚至學生、市民團體等引動議題、參與營造的城市空間,台北市的性格與特色也在眼前繽紛展現,這也許可以稱為市民的手作街區。像這條路線般豐富有趣的區域,在台北市並非是唯一,甚至數目不少,而許多台北人心中都有屬於自己的宜居地圖,這是生活在台北的幸運。然而,終究是遇到了下班時分,路上交通開始忙亂,我們的自行車眼見要落入與汽車跟行人爭道的窘境了,最後只能在師大路就地解散、放棄了原來一路向東到達象山站的計畫。幾個小時中,我們對SDG 11中所提到的具體目標,包括綠色公共空間、公共運輸、空氣品質、文化與自然遺產的保護、社區參與等面向有了親身的體會。也希望台北市的自行車道能再持續改善與升級,提升自行車路權,讓受到市民普遍喜愛的Youbike更容易帶我們看台北。

圖三、台北市河濱公園

四、 專輯內容

這學期的宜居城市課程就這樣在由理論概念、指標系統討論、工作坊、戶外等多種教學法組成的新體驗中結束了。學期初由於疫情爆發,我擔心會從某周就改為線上課程的狀況,很幸運地並沒有出現。這次宜居城市專輯中的幾篇文章,是課程成果的部分呈現。我們的案例結合了本地與國際城市的經驗,其中約有一半描繪了特定議題的政策,另一半則討論市民行動或倡議。我們也可以看到SDGs的主題與架構對於作者詮釋這些案例的影響。

彙整我們的專輯內容如下: 宣吟呈現了人口密集、農地缺乏的新加坡,如何面對氣候變遷、積極為糧食安全展開布署;而當全球新冠疫情的狀況又使糧食安全供應更加緊繃時,新加坡的建屋發展局加入了救援角色。振輝的文章則將我們的目光帶到澳門。從新冠疫情爆發到七月初,澳門總共只有45名確診,0人死亡。文章中剖析了澳門政府如何管理入境、賭場、口罩等議題,又如何回應管制的政治。 維志介紹了由英國ZEDfactory團隊所推動的零耗能發展(Zero Energy Development)的概念。我們可以看到它的實踐如何從建築空間跨出,結合了包容性社會區以及綠色交通的課題。延續著綠色交通的課題,泓文檢視了臺南市的交通問題、政府的解法,也提出質疑。文章中,我們可以看到綠色交通取向中,如交通空間足跡(Transport spatial footprint)的概念,或是巴塞隆納的人行超級街廓的實驗,對台灣的可能啟發。最後,我們有三篇來自於城鄉所的南港茶水間團隊的經驗分享。過去一年多以來,我們與舊庄國小、南港社區大學、里辦公室分別進行了兩個計畫,其中將舊莊里的店仔口空間改造為農園,是社區大學田園小里山計畫的一部分。我們將這塊如城鄉交界空間的區域視為是城市綠色基礎設施的元素,而招募了社區居民營造農園,並在基地上做了LID設施的改造。除了生態的效益之外,我們進而發現它成為一個連結了家庭與社區不同世代的社會空間。另一篇則是我們在舊庄國小推動氣候變遷教育課程的實驗。我們以大坑溪及其鄰近社區作為小學生體驗教學的場域,結合了多樣化的教學法。在我們與社大及國小老師持續合作下,預計未來將從實驗教學擴大成為常規課程,以水,食物與能源等主題結合融入式教學,回應108課綱對於氣候變遷教學的方向。

圖四、南港舊莊里的里山小田園行動

五、宜居城市: 關鍵是生活世界與都市治理

我在2003-2007年間,應夏威夷大學城市與區域規劃科系的Mike Douglass教授之邀,在檀香山的東西研究中心與他合授展開宜居城市工作坊。Douglass 長期研究亞洲城市,特別是對這些城市如何處理宜居城市的課題感到興趣。他認為亞洲城市在邁向鉅型城市區域的發展過程中,宜居性是決定城市未來總體發展,包括經濟發展與社會發展的關鍵。他的宜居城市理論模型,將關鍵因素分為三個面向,分別是環境福祉、個人福祉與生活世界,如下圖。

圖五、Mike Douglass教授的宜居城市理論圖示

這裡因為篇幅有限,無法深入介紹其每個概念。但我想要提出兩點。生活世界的核心是都市生活中的社會性,這是人們創造社會資本的源頭。它很難量化評價,而多依賴主觀指標,甚至故事或案例來表達,而領域感、社區與社群的認同感則是生活世界的支柱。在新冠疫情未歇的現在,許多城市與社區的經驗更清楚說明了它的重要性。其次,要提升環境福祉、個人福祉以生活世界的品質,政府尤其是地方政府的治理能理相當重要,因為它們直接面對市民的反應。彈性、開放與合作的能力是治理成功的關鍵。十多年前我被邀請進入宜居城市工作坊的教學,正是因為台灣的市民參與以及社區營造的活力,在亞洲城市中顯得十分特別。今日我看到的是,在原來的基礎上,市民對於城市的改造與參與的能量在轉化中。新的社群組織,特別是網路社群,透過行動與思辯的力量,重塑新的都市議題,也打開市民對於宜居城市的想像。而眼底城事正是這樣的一個社群。 佩服眼底城事團隊的創新、執著,與廣大的社群連結能力。也感謝一心與柏澍邀請我組織這個專輯,分享宜居城市課程的心得,以寫作來參與打造我們的城市。

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