邁向永續的田園城市:那些臺北市已經做了,跟還沒做的事

文/張若瑜(台大城鄉所碩士生,南港茶水間團隊)

        在上一篇文章中,我們分享了「南港茶水間」團隊與南港社區大學合作,在南港舊莊里建置社區農園的心路歷程。雖然目前舊莊的社區農園腹地不大,但因位處城郊及溪流交界,而能夠扮演起生態及景觀串聯的角色,並作為落實永續和韌性精神的社區基地。群山環繞且河圳交錯的臺北市,其實也有許多社區農園具有這樣的潛力。在本篇文章中,我們將以聯合國的「永續發展目標」(Sustainable Development Goals, SDGs),來檢視臺北市社區農園所呼應的永續發展面向,以及未來做為更多城市永續宜居行動實踐場域的可能性。最後,我們會回歸到社區農園的實務操作,針對當前臺北市的田園城市政策提出一些建議。

圖 1 舊莊店仔口社區農園認養人合影
圖片來源:作者拍攝。

社區農園跟聯合國有什麼關係?

        2015年,聯合國氣候高峰會(COP)通過了《永續發展目標2015-2030》(以下簡稱SDGs),以接替即將到期的《千禧年發展目標》(Millennium Development Goals, MDGs)。SDGs的17項目標包含:(1)終結貧窮;(2)零飢餓;(3)良好健康與福祉;(4)優質教育;(5)性別平等;(6)潔淨水資源;(7)可負擔的永續能源;(8)良好工作及經濟成長;(9)工業創新及基礎建設;(10)減少不平等;(11)永續城鄉和社會;(12)負責任消費與生產;(13)氣候行動;(14)海洋生態;(15)陸域生態;(16)公平正義與健全制度,以及(17)促進目標的夥伴關係。

圖 2 聯合國永續發展目標
圖片來源:https://unstats.un.org/wiki/display/SDGeHandbook/Home

        其中,第11項目標──永續城鄉和社會,旨在「建立具包容、安全、韌性及永續特質的城市與鄉村」。該目標下有10項具體目標(targets)和14項指標(indicators),分別就住宅、公共運輸、都市計畫、文化資產、災害管理、空氣品質、廢棄物處理,及綠色公共空間,提出發展的建議;田園城市的實踐正好緊密回應了11.3、11.4、11.6、11.7、11.a和11.b這幾項具體目標。例如,將閒置的社區空間改造為社區農園,既可營造出具對所有人開放、具包容性的綠色公共空間,加強人與自然環境之間,以及人與人之間的連結,同時也能藉由設置透水鋪面、雨水回收桶等「低衝擊開發」(low-impact development, LID)設施,達到資源循環及基地保水、儲水、降溫的效果。

圖 3 舊莊店仔口社區農園的雨水回收系統及使用情形
圖片來源:作者拍攝。

        此外,有些社區農園的認養招募對象並不限於該社區或該里居民,這使得韌性社區和永續議題的討論,以及相關活動的串聯得以跨越行政區邊界。以舊莊店仔口社區農園為例,20位認養人中其實只有10位是該里里民,其他10位有的來自鄰近的中研里,有的來自「一水之隔」的新北市汐止區,也有在南港軟體園區工作的上班族。這塊農園既是眾人生活圈範圍的延伸,也是各種生活經驗和知識交流的所在。大家從學習農耕知識出發,進一步對農園周遭的南港郊山和大坑溪流域的生態環境,以及氣候變遷調適的跨域治理議題展開討論。Facebook和Line等社群媒體平臺,以及公開舉辦的農園導覽和成果分享會,則有助於向外觸及更多對環境議題有興趣的民眾,為未來更大規模的行動串聯埋下種子。

表 1 社區農園實踐對應之SDGs11具體目標
資料來源:本文統整自《臺灣永續發展目標》(行政院國家永續發展委員會,2019)。

        除了SDGs目標11外,社區農園也跟目標2、3、4、5、6、12、13及15有著密不可分的關係。無論是作為高風險社會下,提升都市糧食自給率的生產據點,抑或是提供心靈療癒、終身學習、婦女培力、鄉土環境教育的基地,社區農園都是絕佳的選擇。例如文山區明興里和北投區清江里的社區農園,除了是社區長輩活動筋骨和交朋友的園地外,採收的農作物也是社區銀髮共餐的食材來源。興隆及健康社會住宅的屋頂農園,則在推廣兒童食農教育及促進居民共融上,發揮了重要作用。多數社區農園不使用農藥及除草劑的耕作方式,亦能對山川河海的生態保護盡一份心力。未來,臺北市的社區農園若能進一步結合社區綠電(公民電廠)、環境監測、物聯網(IoT)技術,則可落實更為全面的永續發展目標,邁向智慧的田園城市。

圖 4 日本結合IoT技術的都市農園
圖片來源:https://plantio.co.jp/

你的農園不是你的農園

        從綠色基盤調節都市微氣候及景觀綠化的角度也好,從兼顧硬體與社會連結的永續發展目標也好,打造社區農園似乎已是臺灣各城市爭相比拚的政績。無論從耕作面積或參與人數來看,臺北市都可說是指標性的城市。然而,這套立意良善的政策經過近年的實踐後,也開始浮現一些制度上缺失。

        依據現行的《臺北市政府田園基地認養管理作業要點》及《臺北市公園管理自治條例》,除了少數主打「可食地景」的公園外(例如信義區景勤一號公園),一律是不可於公園用地上種植與採收農作物的。因此,目前主要的都市農園及綠屋頂用地來源為市有土地、市有建屋屋頂空間(例如社會住宅、市立國中小和區公所之屋頂)及非市有之其他公有土地(例如國防部用地)。市有建屋屋頂空間的變動性不大,基本上是最穩定的耕作地點,但市有土地及其他公有土地的使用就存在著很大的變數。

        以松山區復建里的「幸福農場」為例,當時是前任里長林際泓有感於該里內無任何法定公園綠地,恰好又有一塊眷村拆除後留下的荒廢空地,遂出面向國防部認養該塊土地,作為社區農園使用。幸福農場作為臺北市「元老級」的社區農園,除了吸引許多社區前來取經外,也連帶影響當年柯文哲競選臺北市市長時的政見,才有了後來的「田園城市」政策。然而,今年六月卻突然傳出幸福農場土地要被國防部收回作為社會住宅用地,且七月便要進行工程招標,令社區居民措手不及。

圖 5 臺北市松山區復建里的「幸福農場」
圖片來源:https://www.facebook.com/hermes0928/posts/10207521475832557

        這其中當然牽涉到選擇社宅用地的程序是否透明公開,以及「社區農園vs.社會住宅」的公益效益孰高孰低的爭論,但最根本的問題應該是:當原本只是暫時性的閒置空間活化利用,經過民眾投注心力後,變成社區重要的人際交流和身心療癒據點時,政府可以說收回土地就收回嗎?為什麼具有這麼重要的環境美化、生態串聯,和促進都市居民交流功能的空間,只能依靠一紙三到五年的維護管理契約呢?如果田園城市是一種對於未來城市樣貌的願景,是一個需要透過長期而綿密的實踐才能成就的目標,那為什麼中央到地方政府不能進行政策整合,開放更多可以永久性耕作的土地供民眾認養,擴大參與都市農業的人口比例呢?如果說那些在閒置公有土地上進行耕作的社區農園,本來就會有被國家收回去的一天,那為何不能開放在既有的公園用地上耕作呢?

看看南韓怎麼做

        在公園用地上耕作,聽起來太天馬行空嗎?其實南韓早在2011年便已由中央立法通過《發展與支持都市農業法案》,作為全國推動都市農業的原則,並保障中、長期都市農業用地的來源。同年,南韓政府亦修訂了《都市公園、綠帶及其他法案》,允許民眾在部分都市公園上耕種農作物。包含首爾在內,有41個地方政府制定或修訂了自己的都市農業規則,使南韓全國颳起了一波都市農耕風潮。2010年時,全南韓的都市農園面積只有104公頃,到了2012年就暴增到了558公頃,參與人數也從原本的15萬人,增加到77萬人。其中,在都市公園上的農園/農場比例就佔了7.3%。首爾市在2015年就已經有118公頃的都市農業用地,占了全市土地面積的0.2%。反觀臺北市現今田園城市政策下的739處農園,總面積不過21.3公頃,只占都市計畫面積的0.07%,實有很大的進步空間。

圖 6 2017年南韓首爾之都市農園及綠帶分布圖
資料來源:Joo-seok Oh, Sei-yong Kim (2017)

        由此可見,在不破壞公園既有喬灌木植栽的前提下,開放部分空間作為都市農耕用,除了可以紓解當前民眾為加入社區農園而搶破頭的情形,也豐富目前單調的公園綠地景觀,引入更多元的公園利用方式。最重要的是,公園用地的低變動性可確保社區居民在參與農園耕作時的安定感,不必再擔憂土地何時會突然被政府收走。長期來看,提升都市農耕的規模和民眾參與度,亦可為生態環境及社會帶來更多正面效益。

圖 7 位於首爾漢江鷺得島上的一座市民農園
圖片來源:http://www.latimes.kr/news/articleView.html?idxno=13855

但願「農」長久

        希望臺灣從中央到地方的各級政府單位,可以用更長遠的眼光來看待都市農業政策,莫將其當成政治人物的競選口號,或只是暫時性的土地利用方式。不管是從生態環境面,還是無形的人際交流和身心療癒面,社區農園都能發揮意想不到的正面效益。臺灣民間不缺乏參與社區農園的能量及創意,目前欠缺的是制度保障。但願政府能正視既有的社區農園,進一步推展更具積極性的都市農業政策和法制修訂,讓都市農業可以長長久久。


參考資料

《臺北市公園管理自治條例》。2020/06/23取自http://www.laws.taipei.gov.tw/lawsystem/wfLaw_ArticleContent.aspx?LawID=P06H1001-20060606&RealID=06-08-1001
《臺北市政府田園基地認養管理作業要點》。2020/06/23取自https://farmcity.taipei/city/m2_field/field_s2_L.php
行政院國家永續發展委員會(2019)《台灣永續發展目標》。2020/06/23取自https://nsdn.epa.gov.tw/%E9%97%9C%E6%96%BC%E6%9C%AC%E6%9C%83/%E8%87%BA%E7%81%A3%E6%B0%B8%E7%BA%8C%E7%99%BC%E5%B1%95%E7%9B%AE%E6%A8%99
臺北市田園銀行網路平臺。2020/06/23取自https://farmcity.taipei/city/m0/index.php
ACT ON DEVELOPMENT AND SUPPORT OF URBAN AGRICULTURE (Korea). 2020/06/23 retrieved from http://elaw.klri.re.kr/eng_service/lawView.do?hseq=42742&lang=ENG
ACT ON URBAN PARKS, GREEN AREAS, ETC. (Korea). 2020/06/23 retrieved from http://elaw.klri.re.kr/kor_service/lawView.do?lang=ENG&hseq=42673&joseq=JO0002000
Oh Joo-seok & Kim Sei-yong. (2017). Enhancing urban agriculture through participants’ satisfaction: The case of Seoul, Korea. Land Use Policy, 69, 123-133.
Wan Soon-Kim. (2013). National Policy, Laws, and Institutions of Urban Agriculture in Korea. American Community Garden Assoc. Conf. Seattle, Aug 8-11, 2013. 2020/06/23 retrieved from http://www.cityfarmer.org/ACGA2013_WanSoonKim(final).pdf
United Nations. SDG Indicators. 2020/06/23 retrieved from https://unstats.un.org/sdgs/indicators/indicators-list/


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