文：吳沅諭

1997年位於汐止山坡地保育區的巨大老丙建——林肯大郡——八棟大樓坍方，至少20人死亡；2008年，在眾人驚呼之中，廬山溫泉綺麗飯店順著洶湧大水沖刷應聲倒下；2009年，莫拉克颱風重創南台灣，小林村在大規模土石崩塌下滅村；災害並不因此停歇，氣候變遷來勢洶洶，2021年台灣面對56年來最嚴重的乾旱，產業與生活都亟需轉變因應……

面對這些災變，我們到底該如何準備，才能增加調適的籌碼？國土超限利用與違規使用持續發生，民間團體將解方寄託於上位的空間計畫，希望透過國土規劃來解決失序的現況使用。

好的國土規劃，能解決資源分配不均、縮減城鄉差距與加強國土保育，舉凡地價飆升、缺地、缺水與能源調配等，都與國土規劃息息相關。2015年，在立法院難產20多年的《國土計畫法》終於三讀通過，民間團體滿心期待國土計畫終於能一掃過去《區域計畫法》時期的土地紊亂使用。但地球公民在追蹤國土計畫的六年間，遺憾地發現，再現行制度下，許多國土計劃依然無法解決某些環境問題。

國土計畫之所以眾人期盼，是《國土計畫法》的通過終於讓國土計畫成為最上位的法定空間計畫，相關的法律定性也從「指導」轉變為「遵循」，具有更強的法律強制力；另外，也解決了《區域計畫法》時期存有的「用地變更突破分區管制」制度性問題。與區域計畫時期的「開發許可制」不同，國土計畫之後會透過「使用許可制」，從此避免農業區內開闢大片工業用地；還有，明文要求部門計劃會同空間計畫主管機關規劃，期望解決部門計畫強勢輾壓空間計畫的問題，如著名的苗栗大埔毀田事件。

民間團體期待透過有法律指引的國土計劃，能更重新合理分配資源與開發。然而現況下，國土計畫卻仍難以達到合理分配資源的目標，如積極保護重要農業生產環境及基礎設施，避免零星發展，尊重及保存其傳統文化、領域及智慧。

舉例來說，農地違章工廠和礦場，在國土計畫的新時代架構下，都仍以「現況編定」的舊時代邏輯處理，讓工廠與礦區（指礦業法中的礦業權範圍）生生世世地繼續存在，主管礦石開採的《礦業法》與主管農地違章工廠的《工廠管理輔導法》，分別以特別法之姿凌駕國土計畫，破壞完整農地、山林並與傳統領域持續衝突，架空《國土計畫法》永續經營國土的精神，從此來看，部門計劃實然上仍掌握國土的變更大權。

還有，《海岸管理法》雖是特別法，但長期失靈之下，反而造成台灣沿海岸的國土治理真空；另外，使用許可限制了變更產業用地的機會，反而造成各地方政府在未有明確的發展定位下，使勁圈地，保有未來變更用地的可能……

這些環境問題並非不能調適，政府各部會更應該設法思考各方皆能接受的解方，否則國土計畫將會失去本身訂立的意義。從現在開始，國土計畫已經與我們生活密不可分，就在今年4月15日，各縣市國土計畫已經核定，為每一寸國土訂定至少五年以上的發展規劃，在這歷史性的一刻，藉由國土計畫的機制去看看那些目前國土計畫難以解決、但卻不可忽視的「我們國土的議題」。

---

⨀ 本文為【國土計畫不能解決的問題】系列專題，本專題為眼底城事與地球公民基金會的合作稿件，可以參考系列文章：
1.國土計畫不能解決的問題
2.難以捉摸的承諾：國土計畫產業用地濫劃
⨀ 有關國土空間治理的法制化，可以同步參考環境法律人協會EJA的系列文章：
1.【環境法律人協會EJA】空間政策研究專員的縣市國土計畫追蹤報告
2.【環境法律人協會EJA】國土計畫的下一步，如何轉？怎麼管？