文：蔡佳昇（地球公民基金會研究員）

The future promised in plans seems always slightly out of reach, the ideal outcome always slightly elusive, and the plan retrospectively always flawed.

Simone Abram and Gisa Weszkalnys, 2013
Elusive Promises: Planning in the Contemporary World

「良好的空間計畫」過往在台灣，是進步者反對徵收、抑制土地炒作的重要論述。由於過往「非都市土地」充滿例外的管制，開啟了土地開發的尋租空間。當「使用管制」（粗略地說就是「不准開發」）找不到一個通盤的計畫去支撐，要挑戰此一管制的開發方總是能夠輕易過關。「缺乏規劃」與「零星開發」的惡性循環在非都市土地持續上演。

當2015年《國土計畫法》通過，中央政府終於打算對非都市土地開始進行規劃伊始，「成長管理」的實施就乘載著眾人的期待與監督。然而，眾開發方也不是省油的燈，各自想方設法希望在轉軌至國土計畫前儘量拿到開發的入場券，以免未來提的開發計畫都將比過去來得困難。此次各縣市國土計畫所劃定的「未來發展地區」、「城鄉發展區第二類之三（以下簡稱「城鄉2-3」）加總起來就遠遠超過全國國土計畫本來預期的發展面積兩倍。究竟，畫大餅可以幹嘛？超越量能的規劃幻夢又有什麼後遺症？以下將從「成長管理」的角度來檢視國土計畫的能與不能。

未來發展地區、城鄉2-3、新增產業用地？

國土計畫依據管理目標對土地有不同的分類，因此一開始閱讀國土計畫時總對於具有相似性質，但命名卻有所不同的專有名詞感到頭痛。以產業發展用地為例，可能指涉產業發展的用地就有「未來發展地區」、「城鄉2-3」、「新增產業用地」等三個名詞。

「未來發展地區」

「未來發展地區」是涵括所有未來15年「待開發用地」的計畫用語，與其相對的概念是「既有發展地區」及「需保護地區」。這個分類的目的在於幫助縣市政府清楚表達空間發展構想，以及引導合理成長。也就是說一塊土地在各縣市中，不是「已經開發」，就是「不能開發」或「將被開發」。

「新增產業用地」

「新增產業用地」理論上則是在「未來發展地區」的框架下，又繼續細分的一個子分類。與其相對的概念是「新增住商用地」、「新增其他發展需要類型用地」。然而，要「新增產業用地」也不一定要從農地著手，未開發或已取得開發許可的都市計畫區也算數。因此，有些「新增」的用地是可以算在「既有發展地區」的。例如，桃園擴大中壢工業區的計畫就出現「新增產業用地」位於「既有發展地區」的情況。

「城鄉2-3」

「城鄉2-3」屬於功能分區的一個子範疇，代表著未來5年內將要開發但尚未獲得許可或尚未走到公開展覽程序的計畫用地。與其相對的概念是「城鄉2-1」、「城鄉2-2」，分類目的在於分辨該地區的開發已經完成？因此，其性質和未來發展地區相近，只是一個計畫年期是20年，一個是5年。理想上，每五年一次的縣市國土計畫通盤檢討會讓城2-3變成城2-2或2-1，未來發展地區則會陸續變成城2-3，排隊發展的成長將變得更加有跡可循。

三者之間的實際關係可以統整為下圖：

突破天際的未來發展地區、新增產業用地面積

有些縣市宛如害怕下次通盤檢討就不能再新增開發面積，在地方國土計畫盡其所能（但又不考慮量能）的將城鄉發展總量劃設到既有發展的1.5倍。例如，雲林縣百來年的既有發展面積只有18,337公頃左右，未來15年的發展面積卻畫了11,190公頃。比例同樣懸殊的還有桃園，既有發展地區已有40,958公頃，現在所畫的未來發展地區若根據細項加總也高達22,028公頃*，過去經驗與現在的規劃面積完全不成比例。

國土計畫審議委員會亦注意到此問題，皆要求這些縣市分出短期（5年內）及中長期（5-20年）規劃，以符合現實。但從結果來看，只有城2-3總量得到嚴格的審認，未來發展地區的浮濫劃設已被視為次要議題而任其通過。

經濟部2019年規劃的「產業政策白皮書」亦根據過去三十年來的總體經濟曲線估算，在充分利用的前提下，台灣直到2036年僅需增加3,311公頃的產業用地。如今一個桃園加彰化的自定義新增產業用地量就超過全台總量，更別提雲林還喊出4503公頃的倉儲用地。

浮濫劃設作為一種難以捉摸的承諾

支持任由地方劃設未來發展地區的理由有二，一是尊重地方自治權限，二是讓預期分散，使得炒作的壓力不會集中在已經確定要開發的一小範圍。然而，從過去已經「喊出」要做新訂擴大都市計畫的地區的現況來看，違規轉用將更加猖狂的發生。從「違章工廠回報系統」（有關此系統，可參考眼底文章）的後台就可以看到，儘管目前其編定在區域計畫體系下依舊是特定農業區或一般農業區，因為「全區合法化」指日可待，許多工廠都已明目張膽的進駐，縣市政府也相對對於這些地域的新增睜一隻眼閉一隻眼，作為檢舉者也同樣懷疑：「未來這個地方都會變成工業區，是否其實是我該退讓？」如台中烏日溪南都市計畫、彰化水五金田園生產特定區等地就是這些「承諾」的現在進行式。

規劃作為一種「承諾」，在尚未落實之前就已經在地方造成效果。在新的規劃下，每個行動者對於時間、空間、權力、能動性的預期都讓國土計畫的未來充滿變數。尤其，在土地管理端尚未完備的情況下，這類「承諾」將顯得更為脆弱，且使投機者更易於利用來破壞規範，斲傷總體的公共利益。縱使內政部一再強調程序未完備之前，城2-3的「容許使用情形比照農業發展地區第2類規定辦理」，在土管沒有同時進步的前提下，放任縣市政府肆意透過國土計畫「承諾」，將推波助瀾更多的投機行為，甚且讓空間計畫失去公信力及約束力。

事實上，「發展」的語彙從來不缺，開發的思維滲透進入國土計畫的空間概念之中也無需意外。但是，開宗明義要處理成長管理課題以保全生態及農業總量，就是國土計畫法自身。國土計畫走出了規劃非都市區域的第一步，下一步除了要讓縣市政府務實規劃，更需加強土地管理，確保「開發」在對的地方發生。

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⨀ 本文為【國土計畫不能解決的問題】系列專題，本專題為眼底城事與地球公民基金會的合作稿件，可以參考系列文章：
1.國土計畫不能解決的問題
2.難以捉摸的承諾：國土計畫產業用地濫劃
⨀ 有關國土空間治理的法制化，可以同步參考環境法律人協會EJA的系列文章：
1.【環境法律人協會EJA】空間政策研究專員的縣市國土計畫追蹤報告
2.【環境法律人協會EJA】國土計畫的下一步，如何轉？怎麼管？