國土計畫下,山還能被挖成一座魚池嗎?

文:黃靖庭

圖一:亞洲水泥新城山礦場與礦場下方的聚落(蔡嘉揚攝)

2013年電影「看見台灣」上映後,深山中的礦場模樣第一次映入世人眼中,怵目驚心的畫面,讓礦石開採造成山林破壞的印象深植人心。採礦是把地表的植被、土壤都移除後開挖岩層,可以說是當代極具毀滅性的開發行為之一,採掘後的殘壁只能透過「植生復育」,用數十年、百年的尺度慢慢等待恢復,過程中的風險的掌握與評估付之闕如。

哪裡適合採礦?

雖然礦石開採會造成土地很嚴重的破壞,但在生活中礦產的利用卻無所不在,例如:蓋房子需要使用的水泥、手機螢幕的原料矽、陶瓷碗盤使用的瓷土、公園桌椅常用的蛇紋石等,這些日常所需的用品,原料都是礦產,因此人類的生活是需要採礦的,我們該問的問題是:在哪裡採?

理想上,避開「易致災的高風險地區、有人居住的聚落、珍貴野生動植物的棲地、對當地居民生存極為關鍵的水源地」等環境敏感地區是大原則,期待透過國家尺度的空間計畫來指認「可以且適合採礦的區域」,但實務上卻非常複雜與艱難。

在說明如何複雜與艱難之前,必須先說明採礦的申請流程和法律上的幾個名詞。首先,開發方必須先取得「具有空間範圍和時間年限的礦業權」,在此礦業權範圍中將欲採礦的土地申請成為「礦業用地」,得到許可後才能採礦,若礦業權到期則需要透過「展限」來延長期限,最長一次是核准20年。

圖二:礦業權與礦業用地示意圖(來源:地球公民基金會)

國土計畫法中的探採礦

依經濟部礦務局2021年3月18日的統計資料,目前全台灣有148個礦業權,面積約38115.2公頃,礦業用地面積約1387.7公頃,主要分布在3個鄉鎮,其中花蓮有58個、宜蘭有34個、苗栗有27個。若依目前各縣市公告的國土功能分區,陸地上的礦業權(扣除石油天然氣礦種)位於國土保育區約15147.4公頃(75.9%)、海洋資源區約2公頃(0%)、農業發展區約4074.8公頃(20.4%)、城鄉發展區約232公頃(1.2%)、未定分區的則有504.6公頃(2.5%)。

圖三:國土功能分區分類(圖片來源為營建署簡報,國土功能分區之內涵請參考懶人包

高達七成的礦業權位於國土保育區內,未來在國土功能分區與土地使用管制規則公告後,會如何管制呢?

目前國土計畫土地使用管制規則110年2月公告的草案(以下簡稱新土管規則)把探採礦的土地分為三種不同的樣態來進行管制:

第一種是「已核定之礦業用地」

第一種是「已核定之礦業用地」,目前總面積約1400公頃,且70%位於國土保育區第一類,對環境影響最為嚴重,理應加以保育,重新檢討得否繼續採礦,但依新土管規則第3條「區域計畫法停止適用前已經取得開發許可的案件、取得使用地變更編定核准之案件,依核准的計畫內容實施管制」,及內政部營建署國土計畫土地使用管制研商決議,將以現況編定為「礦石用地」,繼續維持原來採礦之使用。

第二種是「既有礦業權範圍內尚未核定為礦業用地之土地」

第二種,屬於略受新土管規則影響的「既有礦業權範圍內尚未核定為礦業用地之土地」,未來要採礦需依新土管規則的附表-各國土功能分區分類(陸域部分)容許使用情形表之規定,通過兩道關卡後才能提出使用許可的申請。第一道關卡是經礦業主管機關─經濟部礦務局認定申請的開採量符合國內需求,且具有區位不可替代性才能提出申請,第二道關卡則要看申請位置位於哪個功能分區,若是位在「國土保育區第一類、第二類、農業發展區第一類、第二類、第三類、第四類、城鄉發展區第二之一類、第三類」的探採礦,屬於「應經申請同意」的使用項目,要向國土計畫主管機關─內政部營建署(以下簡稱營建署)依規定申請「使用許可」後才能開發。

第三種是「新申請礦業權」

第三種則是受影響最劇烈的「新申請礦業權」,未來只能在「國土保育區第二類、農業發展區第三類」依規定向國土計畫主管機關申請「使用許可」,石油天然氣礦種則多一個可以在「農業發展區第二類」申請。

環境敏感區可以採礦嗎?

至於大家很關心的環境敏感區內是否可以採礦,則要回到各敏感區的目的事業法去看,舉例來說,國家公園中的特別景觀區及生態保護區(國土保育區第三類)依《國家公園法》規定經國家公園主管機關同意後可以探採礦;飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區(國土保育區第一類)則是依《飲用水管理條例》規定不允許探採礦。

綜上所述,雖然第二種「既有礦業權範圍內新申請礦業用地」和第三種「新申請礦業權」會有一道「使用許可」的程序讓國土計畫主管機關從國土空間合理利用的角度做把關,但其實最關鍵的還是該如何讓位於國土保育區內第一種「已核定之礦業用地」5中空間上具不適宜性(易致災的高風險地區、有人居住的聚落、珍貴野生動植物的棲地、對當地居民生存極為關鍵的水源地)或極具爭議的礦場有退場機制。

修改《礦業法》、提升礦務局管理能量

筆者認為還是必須透過修改《礦業法》,讓空間上極具爭議的礦場,在業者提出礦業權展限申請時,進行空間適宜性和環境適宜性的審查,可能的做法是結合現有的國土計畫審議委員會、環境影響評估委員會等機制來進行把關,抑或是由經濟部礦務局進行透明公開的審議機制來評估皆可,但此舉有賴經濟部礦務局提升管理量能。此外,目前為止民間團體倡議超過三年的「水泥業礦業政策環評」,也是一種可用的政策工具,用來了解國內對各礦產的需求與潛在的環境衝擊,透過政策環評的審議機制,充分討論開發的利弊得失,並具此引導台灣整體礦業發展的走向,作為在展限申請程序中評估開發是否符合國內礦產需求的依據,如此才有機會讓台灣的礦業開發逐漸往合理的方向發展。

最後再次強調,國土計畫和新土管規則無法觸及的關鍵面向是「已存在但有爭議的礦業權」,在《礦業法》沒有修法的情境下,若礦務局始終不願完整地評估收回「沒有實際採礦、易致災的高風險地區、有人居住的聚落、珍貴野生動植物的棲地、對當地居民生存極為關鍵的水源地」等等不適宜或具有重大爭議的礦業權,其實國土計畫空間指導、使用許可的把關效果還是非常有限。


⨀ 本文為【國土計畫不能解決的問題】系列專題,本專題為眼底城事與地球公民基金會的合作稿件,可以參考系列文章:
1.國土計畫不能解決的問題
2.難以捉摸的承諾:國土計畫產業用地濫劃
⨀ 有關國土空間治理的法制化,可以同步參考環境法律人協會EJA的系列文章:
1.【環境法律人協會EJA】空間政策研究專員的縣市國土計畫追蹤報告
2.【環境法律人協會EJA】國土計畫的下一步,如何轉?怎麼管?


  • 黃靖庭,花蓮台北人,戶外運動冒險咖,從山林野溪走跳進環境倡議,在青山綠水與社會現實中掙扎遊走。目前任職於地球公民基金會花東、山林國土組。

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