提升都市韌性的自行車道實驗

文:劉柔妤

拉出通勤社交距離的自行車道實驗,轉身變成永久性的車道設施

2020年,COVID-19疫情下的歐洲、美洲各國開啟了一場自行車道革命。因為疫情的大流行,各國政府要求人們保持社交距離、避免搭乘大眾運輸以造成群聚;同時又不希望私有運具如汽、機車等大量湧上街頭,造成交通壅塞或大量碳排放的問題。這些國家挹注數億元資金,建造數百公里的自行車道、補助自行車的購置及維修;南美洲國家如哥倫比亞,其首都波哥大有著嚴重的交通堵塞問題。政府為了避免人們搭乘過去通勤習慣使用的公車系統,又不希望造成更加嚴重的交通問題,便實驗性地在主要幹道上設立了數十公里的臨時自行車道,取消部分的車道,希望能處理疫情對社會造成的影響,又不會加劇交通問題。墨西哥城、紐約市及秘魯的首都利馬都有類似的計畫,各式各樣的實驗在各國展開;而有些國家也計畫將這些因應疫情而建造的臨時性自行車道,轉換為永久的自行車道。英國衛報(The Guardians)並形容這是一項「從疫情下復原的計畫」。

強化都市的社會韌性:自行車是一絕佳方法

近年來氣候變遷的情況加劇,出現極端天氣的頻率增加,自然災害也隨之而來,永續發展儼然成為亟待實踐的概念。聯合國提出的十七項永續發展目標中,第13項目標特別針對氣候變遷對全球的影響,內容為「完備減緩調適行動,以因應氣候變遷及其影響」。而13.1項指標為增進氣候變遷調適能力、強化韌性並降低脆弱度。同樣地,全球化下的不平等及貧窮問題亦為人所關注,如《沒有人是一座孤島》一書的主題,如何強化人際連結,增加社會互動以提升社會韌性,也成為當代社會需要思考的議題。總而言之,面對氣候變遷和不平等的系統性危機,「韌性」開始成為宜居城市此一研究領域的重點;相較於過去著重最小化傷害的作法,如何面對災害及風險而能快速調適、恢復原狀、提升韌性是現代國家和城市的治理目標。

長期倡議自行車議題、位於阿姆斯特丹的社會企業「BYCS」在疫情爆發之初撰寫了一篇文章,討論建置自行車與成為韌性城市之間的關聯[1]。BYCS指出自行車能促進城市的韌性,包括自然韌性(natural resilience)和社會韌性(social resilience)。例如在2011年的日本或是2017年的墨西哥,自行車因為不需要能源作為動力來源,又具有易達性高的優勢,成為震災後城市的主要交通工具;而巴黎因為黃背心運動而致使的公共運輸系統停擺,使得自行車使用比率亦有上升。就社會韌性的方面來說,和步行的效果類似,自行車的使用也有助於促進街道上的人際互動。不管是作為歐洲減緩疫情的手段,或是公共運輸系統停擺的替代方案,在在顯示自行車不再只是一項運動或是休閒娛樂,而是能夠提升城市韌性的交通工具。

自行車道如何能提升城市韌性?永續發展目標(SDGs)的具體建議

自行車在疫情期間,是一種可以部份替代擁擠的大眾運輸系統,以避免群聚感染風險的交通方式;在城市發生重大事件(如自然災害、大型抗議活動等)後,自行車可以替代停擺的大眾運輸系統。除此之外,它也是一種低碳、低建置成本,又能減少空氣污染的運輸系統,符合SDGs目標11提到建構具包容、安全、韌性及永續特質的城市與鄉村,其中一項指標指出:希望減少城市對環境的負面影響,包括空氣品質、廢棄物管理。另外,自行車作為一項運動,其所帶來的健康效益亦不能忽略。而減少空氣污染又可以降低心血管疾病的發生率;這兩項效果皆可為個人和國家減少醫療支出[2]。誠如前所述,SDGs 13主要著眼於面對氣候變遷的調適議題。建置自行車運輸系統,包括完整的自行車道路網、公共自行車系統,乃至於補助購置及維修自行車費用等,皆有助於達成SDGs目標11及SDGs目標13兩項目標。

除此之外,相較於汽機車,自行車的購置成本較低,足以讓更多的人負擔並使用這項交通工具。SDGs的第九項目標提到應建立具有韌性的基礎建設,促進包容且永續的工業,並加速創新。第9.1 項指標則強調要發展高品質的、可靠的、永續的,以及具有災後復原能力的基礎設施,更提醒了興建基礎設施時「使所有人有可負擔之管道」的重要性。第11.2項指標亦提及國家或城市應提供具有可負擔、可及、永續等特性的交通運輸系統。因此,建置自行車路網及友善的自行車環境作為一種城市中的基礎設施,好處除了在於其對抗氣候變遷的能力外,其使用門檻較低也是同等重要的。

疫情下的自行車城市:以波哥大及巴黎為例

南美洲國家哥倫比亞的首都波哥大,是中南美洲有著嚴重交通壅塞問題的城市之一。在波哥大當地,有超過50%居民仰賴當地公車系統-TransMilenio通勤。在疫情下,一輛公車僅能承載平時35%的運量,避免公共運輸系統造成群聚,形成更大的防疫破口。疫情即便造成了公共運輸系統的運量問題,市民的替代交通工具選擇也是件亟待解決的事情。根據哥倫比亞2016年的統計資料,哥倫比亞的人均GDP(考量購買力平價)為14,161美元,世界排名為86名;通常用來衡量所得分配程度的指標:吉尼係數(Gini Index)[3]為0.585,顯示哥倫比亞國內的貧富不均程度相當高。這意味著除了原先就存在的交通壅塞問題外,私有汽車對波哥大市民而言亦並非人人都可負擔。

SDGs 11.2:「國家應為所有的人提供安全、可負擔、可及的、永續的交通運輸系統。」

波哥大在疫情爆發前,已有約550公里的自行車路網;疫情爆發後,波哥大市府又將許多主要幹道中,最內側的車道改為臨時自行車道。這樣的措施一共建置了85公里,以供市民通勤。因應疫情之下,騎乘自行車通勤人口增加,市政府將城市的自行車空間增加了20%,也建置了自行車登錄系統,降低自行車失竊的風險。除此之外,市府也在許多治安較差的地區增加路燈、增派巡邏人力,讓騎自行車的市民能更安心通勤。

波哥大將一個車道改為自行車專用道。資料來源: 連結

作為2024夏季奧運會主辦城市的巴黎,因為其以「循環經濟」爭取奧運主辦權的主張,自行車道的興建亦為「循環經濟」下的其中一項措施。有鑑於此,巴黎原先就有在2024年,將全市轉為「自行車友善區域」的目標;而以國家層次觀之,2050年,成為碳中和國家也是法國的國家政策方針之一。

2020年迅速爆發的COVID-19疫情可說是加速了整個計畫的進行。在疫情下的巴黎,同樣是為了避免市民搭乘地鐵通勤,市政府強化了地鐵沿線的自行車道硬體設備,試圖讓原先習慣搭乘地鐵的市民,能以相同的路線,但是採取騎乘自行車的方式前往工作地點。巴黎市府更將市中心50公里的道路,轉變為臨時自行車道;以及移除72%的汽車停車空間,將其轉換為自行車可使用的空間。在政策補助上,巴黎市提供每人500歐元購買電動自行車、50歐元維修自行車。未來,市長承諾大部分的臨時自行車道將會轉為永久自行車道。SDGs13.3.2提到推動全民行為改變,落實低碳在地行動巴黎市與波哥大有著相同的舉措,但目的有些微的不同:除了解決疫情下可能的群聚問題,巴黎也試圖藉由疫情下的實驗,加速改變市民的交通工具使用習慣,以對抗氣候變遷

成為自行車韌性城市?-台北的經驗與展望

近年來,建置自行車道路網、推廣自行車是台北市的政策方針之一。市區的部分主要道路如新生南路、敦化南北路等路段,皆可以看到自行車專用道的設置。另外,台北市河濱公園的自行車道也是市民平日休閒的好去處。目前台北市的自行車路網大約有393公里,其中88公里為自行車專用道、305公里為人行道與自行車道共道。2010年台北市啟用了Youbike公共自行車系統,其「最後一哩路」的概念即是希望公共自行車能成為大眾運輸與目的地之間的接駁工具。自啟用以來,無論是休閒、通勤、通學等用途,台北市處處可見騎著Youbike的人;其站點也逐漸增加,成為一項高密度、高使用率的基礎設施。根據交通部的統計,除了公共自行車外,一半以上的家戶擁有自行車;平均每戶擁有1.24輛自行車,而台灣有大約24.2%的人口每週都會騎乘腳踏車。這顯示了身處台北市,人們很容易能夠租借或擁有一台腳踏車,台北市在騎乘自行車的設備上具有後天的硬體優勢。相較於巴黎或是紐約等城市,這些城市通常是在建置較完善的自行車路網後,才開始推動公共自行車系統;台北則是已經擁有完善的公共自行車系統。在推動自行車友善城市的目標上,即使自行車路網不如歐美的大都市來得完善,台北仍具有相當的潛力及優良的條件。

台北市近年針對自行車路網建置的政策包括「人本環境建設計畫」「自行車路網計畫」以及「海綿宜居城市計畫」。政策成果包括在主要路段興建人車分道的自行車專用道,以避免行人和自行車在人行道上發生衝突。「海綿宜居城市計畫」是台北市因應氣候變遷,跟隨「海綿城市」的概念所制定的計畫。此一計畫在自行車道上的具體展現為使用透水性高的路面鋪面;多孔隙的透水性鋪面使得路面得以吸收雨水,減少路面積水。

然而,如前所述,台北目前的自行車道路網仍不完善,涵蓋範圍僅限市區部分的主要道路,而大部分的自行車道設計仍為人車共道,常使自行車與行人發生衝突。專用自行車道常有路況不佳、連續性不佳的問題。除此之外,根據台北市政府的統計,2014年到2020年間共六年的時間,自行車道的數量僅有18km的成長。相較於Youbike站點的增加速度,台北市自行車路網的建置進度稍嫌緩慢。具備良好的自行車騎乘環境,是市民使用自行車作為通勤工具的巨大誘因之一。若希望發揮公共自行車系統的效益,並透過自行車路網以提升都市的韌性,上述都是待解決的問題。

作者騎乘自行車行經南港區研究院路,因無自行車道且人行道狹小,必須與公車、汽機車爭道。

路邊臨停情況嚴重,自行車騎乘馬路風險高;若騎乘人行道亦會面臨與行人衝突的情況。

台北市在2009年曾有敦化南北路自行車道的失敗經驗:當時的路型調整將路邊停車和側溝空間[4]轉為自行車專用道使用,並在慢車道和自行車道間設有分隔島,以保護自行車騎士。這樣的設計引發民怨及社會巨大的反彈聲浪。民眾認為自行車道使用率低,而且還使得尖峰時段本就壅塞的敦化南北路變得更加難行。除此之外,還會威脅到民眾上下車,或是機車騎士的安全。此計畫並未維持多久,台北市政府就將自行車道改回機慢車道。台北相較歐美大城市,還多了機車的用路角色。敦化南北路的例子顯示了在台灣,汽車、機車某些程度上牽制了自行車和行人的路權發展,誠然是現今自行車路網建置的挑戰之一。敦化南路的失敗經驗至今已過了十年,當時的設計即使移到2021年的台北市,都看似有些過於理想、窒礙難行。然而,十年的時間或許得以改變民眾的想法,如今有更多人認知到以自行車作為運輸工具的好處和重要性。以現今台北市的自行車道現況而言,台大校園外的新生南路自行車道或許是較理想,同時切合現實路況的設計,筆者認為也是現今台北市其他地區的自行車道能夠努力達到的目標。

台北市在2009年曾有敦化南北路自行車道的失敗經驗。圖片來源:連結

在醫護與全民共同堅守了一年後,台灣於2021年五月爆發了本土疫情。在三級警戒下,北市公車的運量減少了八成,台北捷運6時到18時的運量也從120萬旅次減少為50萬次,約減少六成。同時,台北的車流隨著停課、企業改為居家辦公而有所減少。根據筆者於疫情爆發初期的觀察,過去尖峰時間經常壅塞的建國高架、市民大道等路段,因外出量減少而能保持車流暢通。然而於七月份開始,本土疫情趨緩,台北市區內車流明顯增加,且路邊違規停車情形似乎也較疫情前較多。在COVID-19看似要成為人類常見傳染病、人類必須學習與之共存的情形下,台北或許仍能藉此機會效法巴黎、波哥大等城市設置臨時性自行車道。台北市工務局新建工程處撰寫的〈人本環境建設:人車(自行車)分道〉研討會文章,提及建造自行車道,尤其是自行車專用道十分曠日費時,需與當地居民、里長進行多方的長期溝通。若能在此時期進行自行車道的實驗,一方面使用臨時性自行車道的成本較低,且造成的影響並不會如2009年敦化南北路的經驗來得巨大。另一方面,也能減少疫情期間,通勤人口因搭乘大眾運輸產生的群聚感染風險。更重要的是以提升都市韌性為終極目標,培養市民的自行車騎乘習慣,提供人們對通勤及交通運輸工具的另一種想像。

三級警戒下,空無一人的公車站。攝影: 作者攝

[1] “Cycling Towards Resilient Cities: What Urban Mobility In Times Of Crisis Can Teach Us”, https://bycs.org/cycling-towards-resilient-cities/

[2] Sebastian Kraus and Nicolas Koch, “Provisional COVID-19 infrastructure induces large, rapid increases in cycling”, PNAS, 118 (15), April 13, 2021.

[3] 吉尼係數介於0-1之間,數值越小代表分配程度越平均;數值越大則代表分配程度越不平均。根據聯合國開發計劃署(UNDP)的判定基準,0.4為吉尼係數的警戒線,超過0.4的國家容易引起貧富對立;吉尼係數0.5-0.59則代表所得不均程度高。

[4] 〈敦化南路自行車道簡介〉,台北市政府,資料取用網址:https://www-ws.gov.taipei/Download.ashx?u=LzAwMS9VcGxvYWQvcHVibGljL01NTy8vZG90L2luZm8ucGRm&n=aW5mby5wZGY%3D,取用時間:2021/6/9。

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