文：林嘉男

受能源轉型政策推動影響，地熱能（geothermal energy）因具備穩定基載與潔淨能源特質，成為眾多再生能源類別中頗具發展潛力的前瞻選項，同時受益於板塊運動形成的地質結構，遍布台灣本島的潛在熱源更是加速地熱開發的重要條件。當地熱的角色從特殊地質現象轉型為能源基礎建設之際，台灣民間社會、產業環境、政策體制是否對發展此一古老的新興能源做好足夠準備？是否有足夠的認識？適宜的發展機制？針對此類沒有足夠經驗可循的能源發展又該如何找到路徑？

自2023年起，我帶著對於地熱發展的一連串問號，展開了從田野到政策的探訪，開始穿梭於地熱電廠的土地地主、原住民部落、民間廠商、以及各級行政機關之間進行基礎研究調查，挖掘地熱發展的特質，同時試著找出當前地熱發展的關鍵課題與可行路徑。

地熱發電的特質

地熱發電的開發技術為結合地下鑽井、擷取熱源後進行發電的運作模組，相較於光電與風力發電，地熱具有土地使用面積極小化，技術與資本門檻極高化，並且面臨高度不確定風險的特性。依據開發技術的區分，地熱發電可大致區分為傳統型地熱（Conventional Geothermal System, CGS）、先進型地熱（Advanced Geothermal System, AGS）、增強型地熱（Enhanced Geothermal System, EGS），以及超熱岩體地熱（Superhot Rock Geothermal, SHR）等類型，而目前台灣多以傳統型地熱（CGS）為最可行的發展類型，此傳統型地熱分布因與現有溫泉潛勢區域高度重疊，同時亦多座落在原住民部落範圍內，使得地熱開發的熱區皆位在特定的原住民族溫泉區域內，地熱發電成為所在縣市政府的積極拓展的選項，也成為原住民部落新的發展課題，能源開發的各式治理議題一一浮現檯面。

由於地熱僅需小範圍土地即可建置電廠開發，此一個質將使「土地所有權」成為地熱開發的決定性因素，並且使地熱從「具模糊共有特質的地下自然資源」轉變成為「具明確邊界的私有財產權」並受到土地所有權人的完全支配，土地所有權將與地熱發展權利劃上等號，導致自然資源/能源逐步朝向私有化的配置邏輯。

同時之間，地熱開發因具備高度的技術與資本門檻，能夠投入地熱發電業者儼然不是在地社群與民間組織所能及，於是，地熱發展的推動結構，猶如由市場資本配置的國家基礎建設，透過對在地地下資源的私有產權化達成上位的國家能源布局。

這可能是地熱發展至今累積最大的難題與矛盾，當產業發展變化速度遠超過政策條式步伐時，政府/政策失靈、國家基礎建設市場化、公共資源私有化，並且風險溝通與調適需求持續高漲，這些問題的共同點皆指向了地熱發展的「治理失靈」。開發古老的新興能源，面臨到的不僅是能源技術課題，是產業環境與基礎建設問題、是族群區域發展課題，更是政策與國家制度定位的課題。為何擁有高度優勢的地熱發展會逐步走向治理失靈，關鍵課題我認為有以下三個層面：

一、資源轉變為能源的治理缺席

實際上，台灣對於地熱的發展推動歷史甚早，在1960年代我國就曾透過中油公司鑽井探勘，後因技術未盡成熟而沉寂至2010年代。這段期間，地熱從歸屬於礦業法的礦（蒸氣），調整為隸屬溫泉法的溫泉水權（2003），直到近年轉以再生能源發展條例定義其屬於再生能源發展類型（2023），此顯示地熱資源的定性始終缺乏全盤性考量與界定。

當地熱從具備經營管理的「資源」，轉變為針對開發利用進行程序監管的「能源」時，考量資源永續的管理維護、監測、風險評估以及衝擊回應等皆一併缺席，取而代之的是針對能源開發的技術規範與程序管理，監管財務體系與企業體質等面向，也將地熱開發的經營管理重心從管理地熱資源變成管理能源產業，其衍生出的一串治理缺席終將地熱發展帶向治理失靈的窘境。（例如：某一區域內的地熱開發是否應有總量管理計畫？如何評估總量？如何擬訂管理配置？上述問題皆面臨到治理缺席而缺乏經管依據與方案的窘境）

二、欠缺不同尺度/層級與權益關係人的多元治理設計

地熱發展為國家能源轉型的政策目標，是能源業者轉投資布局的新興標的，是在地民眾迎向區域轉型的關鍵籌碼，也是原住民族自然資源權與經濟權回復關鍵賽局。各自表述的地熱展需求，乘載著來自國家/政府、產業界、地方民眾、原住民族等不同權益關係人與不同尺度的需求與期待，皆無法透過現行單一片面化的治理模式滿足。

現階段的地熱發展，以經濟部能源署為地熱開發主管機關，針對業者提出的地熱探勘/開發許可進行審核，藉以控管地熱開發事業之品質與內涵。然而地熱開發的要件，高度仰賴國家投入基礎調查資料（地質調查、地熱儲集層調查、環境基礎調查），中央政府完善的制度環境（土地使用、風險管理、環境監測、利益回饋之政策制度），地方政府的發展規劃（區域整體基礎建設、產業整合規劃），以及在地民協力與參與經營管理等(多元經營模式、商業模式）。

這些需求與方案遠超過經濟部能源署的法權限與機關量能，然而當前的地熱發展卻往往只見能源署出面單打獨鬥，不見行政機關間的垂直或水平合作，更遑論提出不同層級對不同權益關係人需求的治理方案設計，於是地熱發展只限縮為能源署對於業者探勘/開發計畫的行為監管，只見個案審議，不見多元治理。

三、能源基礎建設與政府失靈

地熱發展面臨最核心的關鍵問題，不是看不見問題，而是問題具體可見，但政府卻在此時失靈。政府失靈，將能源基礎建設推向為電業投資的商業賽局，公共資源私有化，也代表著電力公共服務的商品化，公共利益也將轉向資本化。而制度環境的失調更將放大產業投資不確定風險，鋌而走險的投資競賽，恐將導致產業環境的劣化迎來共有地的悲劇。

缺乏治理方案的地熱發展，猶如走在鋼索上的國家能源轉型政策，躊躇不決卻也膽顫心驚，政府角色不是走鋼索的賽局參賽者，而是將鋼索交織成安全鋼網的環境塑造者，政策環境、產業環境、基礎建設、區域治理、族群治理，在在都需要政府主動投入與運作，帶動民間社會、產業市場與在地社群協作，能源轉型如是，地熱發展更是如是。

當古老資源開發為新興能源時，我們做好準備了嗎？答案也許顯而易見，但更好的答案是，也許時間無法讓我們做好準備，但我們必須開始面對。

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