文：周宇修

近年文化資產指定與登錄案件中，「財務規劃」逐漸成為行政法院審查文資處分是否合法的重要關鍵字。這個發展容易引起兩種截然不同的反應。

一方面，文化資產保存倡議者可能擔心：如果法院要求文資審議必須評估財務規劃，是否意味著只要修復成本過高，文化資產就不能被指定或登錄？另一方面，所有權人則可能認為：既然文資指定或登錄會限制土地與建物的使用收益，甚至帶來修復與維護成本，主管機關當然不能只談文化價值，而不談誰來負擔。

如果細讀近期判決，法院的立場確實著重在審查主管機關及審議會有無針對財務規畫進行評估，但並不表示「財務成本高於文化價值」，也不表示「只要成本高就不能指定文化資產」。總的來說，法院傾向認為：主管機關在作成指定或登錄處分前，必須讓文資審議會掌握足以判斷未來保存管理維護、指定登錄範圍影響、所有權人負擔、土地價值減損、活化可能性與替代方案的資料。

法院此一要求是否合理，已另有鴻文進行論述，本文以下即以近期幾件文化資產判決為線索，說明行政法院如何理解文資審議中的「財務規劃」。必要說明的是，本文的目的不在評價法院見解是否妥當，而是先整理近期判決如何理解「財務規劃」在文資審議程序中的位置，作為後續討論與批評的基礎。

一、問題的起點：106年修法刪除「財務規劃」文字，是否代表主管機關已不用進行評估？

文化資產保存法（文資法）施行細則在106年修正前，相關規定曾明文提及「未來管理維護財務規劃」。修正後，現行條文改以「未來保存管理維護、指定登錄範圍之影響」作為應評估事項，不再直接使用「財務規劃」文字。

因此，在許多訴訟中，地方主管機關常主張：既然修法後已刪除「財務規劃」文字，就表示財務規劃並非審議前必須評估的法定事項。地方主管機關也常進一步主張，修復、再利用、管理維護等，本來就是指定或登錄後的後續執行問題；在指定或登錄以前，主管機關只需要判斷標的是否具有文化資產價值。

這樣的主張，反映出主管機關對於修法目的及文資保存實務負擔的理解。。畢竟，如果把財務負擔作為文化資產指定或登錄的門檻，確實可能造成保存成本較高的文化資產更難被保存。但近期法院的回答則未採取這樣的見解，反而認為：中央主管機關（文化部）修法刪除「財務規劃」文字，並不代表地方主管機關可以不評估財務負擔；相反地，財務規劃已被納入「未來保存管理維護」與「指定登錄範圍之影響」的整體評估之中，事實上與未刪除並無二致。

此一見解，最清楚地出現在最高行政法院113年度上字第165號判決，也就是政大化南新村案。

二、政大化南新村案：最高行政法院建立核心判準

政大化南新村案涉及臺北市政府文化局將政治大學化南新村全區登錄為聚落建築群。政治大學不服，提起行政訴訟。臺北高等行政法院撤銷原處分後，臺北市政府文化局提起上訴，最終最高行政法院仍維持撤銷結果。

本案的重要性在於，最高行政法院直接回應「修法刪除財務規劃文字」的問題。

最高行政法院在判決理由指出，文資法施行細則第14條第3項雖然沒有像修正前條文一樣使用「財務規劃」文字，但文化資產未來保存管理維護的財務規劃，不僅關係文化資產未來能否真正保存、管理與維護，也關係審議會在決定是否登錄及登錄範圍時，能否取得完整資訊，以判斷對財產所有人或管理機關所生影響。

法院特別強調，只有在財務規劃已經充分評估時，才能對文化資產未來保存管理維護的可實現性，以及指定、登錄與否及其範圍所造成的影響，進行完整周延的評估。欠缺財務規劃資料而進行「未來保存管理維護、指定登錄範圍影響」評估，即是在不充分、不完全資訊下作成評估，難以擔保其正確性。

因此，最高行政法院認為，雖然條文未使用「財務規劃」文字，但解釋上，財務規劃本來就是進行未來保存管理維護與指定登錄範圍影響評估時不可或缺的資料。

本案另一個重要之處，是法院明確區分「文化價值判斷」與「財務規劃評估」的功能。財務規劃不是用來判斷標的是否具有歷史、藝術、科學等文化價值；它是讓審議會在作成指定或登錄決定時，能夠將所有可能受影響的公益與私益綜合考量。法院因此不採主管機關援引文化部的修法，以及針對修法所作成函釋所提出的限縮見解。

此一判決可以說是近期「財務規劃」判決群的核心判準：財務規劃不是文化價值成立的要件，但它是文資審議程序中進行完整資訊判斷與比例衡量的必要資料。

三、竹東長春醫院案：古蹟指定也須評估土地所有權人負擔

竹東長春醫院案（臺北高等行政法院高等庭113年度訴字第1239號判決），則把政大化南新村案的法理適用於古蹟指定案件。

本件竹東長春醫院建物所有權人申請將建物指定為古蹟，但建物所坐落土地的所有權人與建物所有權人並不相同。新竹縣政府於作成指定古蹟處分後，土地所有權人提起行政訴訟，法院第一審撤銷原處分。

法院判決明確援引最高行政法院政大化南新村案的見解，認為即使文資法施行細則第14條第3項沒有直接使用「財務規劃」文字，財務規劃仍是未來保存管理維護及指定登錄範圍影響評估時不可或缺的資料。法院並指出，文資審議程序要求評估未來保存管理維護與指定登錄範圍影響，目的在於讓審議委員了解文化資產是否值得保存、保存是否可能，以及指定古蹟將對建造物所有人與坐落基地土地所有人造成何種義務與私益影響。

此案進一步處理的是，法院不是只看建物本身是否有文化價值，也不是只看建物所有權人的意願，而是特別關注土地所有權人。因為古蹟指定一旦作成，受影響者不一定只有建物所有人，也可能包括坐落基地的土地所有人。

在本案中，即使評估報告中曾就修復經費作出概算，法院仍認為不足。理由在於，該報告仍未充分呈現未來保存管理維護的財務規劃，也未具體評估指定範圍對土地所有權人的影響。換言之，單純列出修復經費數字，並不等於完成財務規劃；主管機關仍須說明未來保存、維護、管理、土地限制與權利負擔之間的關係。

竹東長春醫院案的判決理由中特別提及：文資審議中的財務規劃，不只是建物修復費用問題，也包括定著土地範圍對土地所有權人造成的限制與價值減損。若建物與土地權屬不同，這個問題會更加尖銳。

四、馬崗街民宅案：有寫金額，不代表完成財務規劃

馬崗街民宅案（最高行政法院113年度上字第253號判決），則說明另一個重要問題：即使評估報告列出了修復預估費用與日常維護費用，也不當然表示財務規劃已經足夠。

本件事實涉及新北市貢寮區馬崗街11、12號民宅登錄為歷史建築。原審撤銷原處分後，新北市政府提起上訴，最終最高行政法院駁回上訴。

本案除了涉及文資審議會組織合法性問題外，法院也處理專案小組評估報告是否具備實質內容。事實上，在本件的評估報告並非完全沒有提及費用，而是曾提出修復預估費用及每年日常維護費用。

然而，法院仍認為這樣的評估不足。原因在於，報告沒有區分不同建物的結構損害程度，也沒有說明查估各項所需工料費用的標準。換言之，法院不是認為形式上填入一個金額即可，而是該金額必須有合理的事實基礎、估算方法與可供審議委員理解的說明。

從判決理由觀察，法院關注的是：財務規劃不能只是「填表式」的概算。若報告只寫「修復預估若干萬元」、「日常維護每年若干萬元」，但沒有說明建物現況、損壞程度、修復工項、估算單價、工料費來源與維護項目，審議會仍可能是在資訊不足的狀態下作成判斷。

因此，馬崗街民宅案使財務規劃的內涵更進一步具體化：不是有數字就好，而是數字必須能被理解、被檢驗，並足以支撐審議會判斷。

五、博愛路93號案：空泛重述法條，不能取代實質評估

博愛路93號案有前後兩次判決，分別是臺北高等行政法院高等庭113年度訴字第430號判決，以及114年度訴字第194號判決。這組案件說明了法院為何不接受「後續依法辦理」式的評估報告。

本件涉及臺北市中正區博愛路93號建築物登錄為歷史建築。第一次公告經法院撤銷後，主管機關重為處分，但第二次公告仍再遭法院撤銷。

在第一次公告相關判決中，法院認為專案小組評估報告關於未來保存管理維護與指定登錄範圍影響，僅空泛記載依文化資產保存法規定應由所有權人管理維護，或後續涉及修復、再利用時再依法提送計畫。法院認為，這類文字只是重述法律規定，沒有實質評估未來保存管理維護、財務預算規劃、土地價值減損與定著範圍影響。

第二次公告案中，法院再次指出，主管機關不能主張管理維護計畫、修復及再利用計畫均屬登錄後事項，因此審議前無須進行價值估算與財務預算。法院認為，文化資產未來保存管理維護的財務規劃，正是審議會判斷登錄與否及登錄範圍時不可或缺的資訊。若審議前沒有這些資料，便難以判斷登錄處分對所有權人所生影響。

博愛路93號案的重要性，在於它把行政機關常見的評估報告寫法直接判為不足。也就是說，不能只寫「依文資法由所有權人管理維護」，也不能只寫「後續修復再利用依法辦理」。法院傾向審議時應有個案化、具體化的評估：本案若登錄，未來由誰管理？需要哪些維護？可能花費多少？定著範圍多大才必要？土地及建物使用會受到何種限制？這些問題不能被留到登錄後才處理。

六、仁濟醫院案：定著範圍與維護方式不能只作形式說明

仁濟醫院案（臺北高等行政法院高等庭112年度訴字第940號判決），也延續相同方向。

本件涉及臺北市萬華區仁濟醫院建物登錄為歷史建築之爭議。法院認為，文資審議會會議紀錄及原處分並未充分論及系爭建物未來如何保存維護，以及指定登錄範圍對所有權人的影響。雖然主管機關提出文化資產價值評估報告，但報告關於未來保存管理維護，仍只是記載若指定登錄為文化資產，依文資法規定由所有權人、管理人、使用人管理維護；關於指定登錄範圍影響，也只是記載後續修復或再利用應依法提送計畫，或周邊工程應依文資法辦理。

法院因此認為，這樣的評估不足以支撐審議會作成登錄判斷。特別是本案將多筆土地納入定著範圍，主管機關更應說明其必要性及對所有權人財產權的影響，而不能只以形式文字帶過。

仁濟醫院案與博愛路93號案相互呼應：法院認為主管機關並非在報告中出現「未來保存管理維護」這個欄位就可以，而是該欄位必須有真正的內容。因此，若只是把法條義務轉貼到報告裡，仍不構成實質評估。

七、龍巖墓園案：若有較低侵害替代方案，應評估其可能性與成本

龍巖墓園案（臺北高等行政法院高等庭112年度訴字第1398號判決），則凸顯另一個與財務規劃密切相關的問題：替代方案。

在本件事實中，法院認為：評估報告對於未來保存管理維護及指定登錄範圍之影響，未能提出實質內容。除了欠缺價值估算、財務預算與土地價值減損等評估外，法院也注意到，個案中若存在移地保存等較低侵害替代方案，主管機關應評估其技術可能性及所需費用，供審議會進行比較。

這個判決的意義在於，財務規劃不只是估算「原地保存」要花多少錢，也可能包括比較不同保存手段的成本與侵害程度。若有部分保存、縮小範圍、移地保存或其他替代方案，主管機關不必然要採取，但應說明可行性、保存效果、所需費用與不採理由。

換言之，財務規劃在這裡與比例原則直接連結用來判斷不同保存手段之間，哪一種更能兼顧文化保存目的與人民權利負擔。

八、佳里善行寺案：定著土地範圍過大，也是一種財務與權利負擔

佳里善行寺案（最高行政法院113年度上字第407號判決），雖然不完全是以「財務規劃」為核心，但它對理解指定登錄範圍之影響具有重要意義。

本案涉及臺南佳里善行寺登錄為歷史建築。爭議焦點之一，在於主管機關劃設的定著土地範圍是否過廣。法院認為，若主管機關基於保存管理維護或對外聯絡需求，將建物本體以外土地納入定著範圍，固然有其審議判斷空間；但仍應核實評估實際需要，包含現有通道狀況、空間脈絡、對外聯繫需求，以及是否有其他替代方式。

若定著土地範圍明顯超過實際需要，卻沒有說明為何必要，即可能違反比例原則。此案中，法院特別關注通道劃設寬度與實際使用需求之間是否相稱，並指出主管機關未充分說明劃設如此寬度的必要性。

這個判決提醒我們，財務規劃不能只被理解為修復費或維護費。對所有權人而言，被納入定著範圍的土地，可能意味著使用限制、開發受阻、交易價值減損與管理負擔。定著範圍越大，財產權影響通常也越大。因此，指定登錄範圍之影響評估，本身就是財務規劃與比例衡量的一部分。

九、從判決群看法院的共同標準

綜合上述判決，可以看到法院對文資審議中財務規劃內涵的闡釋，大致形成以下幾項標準。

第一，財務規劃不是文化資產價值的判斷標準。法院並不是要求審議會用修復成本高低來判斷建物是否具有文化價值。文化價值仍由文資專業判斷。

第二，財務規劃是審議會進行完整資訊判斷的基礎。主管機關若要作成指定或登錄處分，必須讓審議會知道保存決定將帶來何種成本、責任與空間限制。

第三，財務規劃是比例原則的前提。若沒有修復費用、維護費用、土地價值減損、定著範圍必要性與替代方案等資料，審議會便難以判斷保存公益與私人負擔之間是否相稱。

第四，財務規劃不能只是形式欄位。空泛記載「由所有權人管理維護」或「後續依法辦理」，不足以構成實質評估；即使列出金額，若沒有估算基礎，也可能不足。

第五，事後補助或容積移轉不能取代事前評估。補助是否核准、金額多少、能否填補成本缺口，均具有不確定性。主管機關不能用「將來可補助」作為審議前不評估財務負擔的理由。

第六，定著土地範圍也是財務規劃問題。土地被納入保存範圍後，可能造成使用限制與價值減損。主管機關應具體說明保存本體、附屬設施、緩衝空間、通行需求與土地範圍之間的必要關聯。

結語：財務規劃與文資保存的調和

綜合上述判決可知，近期行政法院在文化資產指定、登錄案件中，逐漸將「財務規劃」放在文資審議程序的資訊基礎與比例原則脈絡下理解。法院在這些判決認為：主管機關及審議會在作成指定或登錄處分前，應掌握足以評估未來保存管理維護、指定登錄範圍影響、所有權人或土地權利人負擔、土地價值減損、活化可能性及替代方案等資料。

換言之，從目前判決理由觀察，法院所處理的核心問題，並非文化資產是否因成本過高而不得保存，而是審議會在作成指定或登錄決議時，是否已取得足以進行判斷的完整資訊。若專案小組評估報告僅空泛記載法條、未說明修復及維護費用估算基礎、未評估定著土地範圍必要性，或未處理土地權利人所受影響，法院即可能認為審議會是在不完全資訊下作成判斷，進而認定處分違法。

至於法院此一見解是否會提高主管機關指定、登錄文化資產的程序負擔，是否可能使高成本保存標的更難進入文資保護制度，以及財務規劃與財產權保障、補償制度、文資保存公共責任之間應如何界定，仍有進一步討論空間。本文僅先整理近期判決對於「財務規劃」的主要理解，作為後續討論法院見解妥當性之基礎。然面對相對而言敗訴率偏高的文資指定案件，中央主管機關提出一個新的應對策略，可能有其必要。

附錄：

本文參考判決彙整

1. 【政大化南新村案】 最高行政法院113年度上字第165號

• 作成日期：114年8月27日
• 結論：駁回上訴（維持撤銷原處分之結論）。
• 理由摘要：法院指明雖修法刪除「財務規劃」字眼，但本質上仍是評估未來保存維護不可或缺的資料。審議會在欠缺財務規劃及校務影響評估等資訊下，無從正確衡量公私益，全區登錄屬恣意濫用之違法。

2. 【竹東長春醫院案】 臺北高等行政法院113年度訴字第1239號

• 作成日期：115年3月12日
• 結論：撤銷原處分。
• 理由摘要：法院認定專案小組及審議會完全欠缺對「未來保存管理維護之財務規劃」以及「指定登錄範圍影響（土地面積肇致之價值減損）」的實質評估，決議出於不完全資訊，違反比例原則。

3. 【馬崗街民宅案】 最高行政法院113年度上字第253號

• 作成日期：114年11月6日
• 結論：駁回上訴（維持撤銷原處分之結論）。
• 理由摘要：審議會未聘用合法之「民間團體代表」致組織不合法；且專案小組評估報告雖有提出預估經費，但內容空泛，未具體說明查估標準與土地損失，為基於不完足資訊之判斷。

4. 【博愛路93號案（第一次公告）】 臺北高等行政法院113年度訴字第430號

• 作成日期：114年12月3日
• 結論：撤銷原處分。
• 理由摘要：專案小組評估報告僅空泛抄錄「依文資法規定應由所有人管理維護」，完全未針對價值估算、財務預算規劃及土地價值減損進行實質探討，未進行比例原則審查。

5. 【博愛路93號案（第二次公告）】 臺北高等行政法院114年度訴字第194號

• 作成日期：114年10月29日
• 結論：撤銷原處分。
• 理由摘要：機關重為處分時恣意將後方增建亦納入附屬設施；法院重申財務規劃是評估不可或缺的資訊，不採信機關「管理維護計畫屬登錄後事項」之抗辯，認定再次決議仍出於資訊不完足。

6. 【仁濟醫院案】 臺北高等行政法院112年度訴字第940號

• 作成日期：114年9月11日
• 結論：撤銷原處分。
• 理由摘要：機關事後追補登錄理由未經審議會審議，且專案小組未具體評估未來維護方式、經費及對所有權人財產權之影響，將5筆土地全數納入定著範圍未說明具體必要性及進行比例原則衡量。

7. 【龍巖墓園案】 臺北高等行政法院112年度訴字第1398號

• 作成日期：114年8月27日
• 結論：撤銷原處分。
• 理由摘要：文化資產價值評估報告對於「未來保存管理維護」及「指定登錄範圍之影響」僅空泛記載法規，未實質評估價值估算、財務預算及土地價值減損，亦未斟酌侵害較小的移地保存方案，屬基於不完足資訊的判斷。

8. 【佳里善行寺案】 最高行政法院113年度上字第407號

• 作成日期：115年2月11日
• 結論：駁回上訴（維持撤銷原處分之結論）。
• 理由摘要：原處分將建物後側通道劃設寬達8、9公尺（實際車道僅3.6公尺），甚至包含鄰地幼兒園，未核實評估為何需要如此寬大的範圍及是否過度侵害他人土地財產權，違反比例原則。