文：許閔凱

本文探討彰化縣在人口持續流失、直轄市升格夢碎的困境下，如何將青年住宅政策作為挽救人口危機的關鍵工具。當地方政府選擇「只售不租」模式來留住年輕人（與社宅所謂的「只租不售」，剛好相反），這樣的政策是否真能解決青年「租不起也買不起」的居住困境？如何從『中間型住宅』國際經驗中尋找可能性？為地方人口危機尋找永續解方。

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前言：台灣居住權的歷史難題

居住權是台灣過去長久以來難解的課題，1989年無殼蝸牛運動、2014年巢運，皆影響台灣住宅政策的走向與變化，促使政府必須面對人民對於住宅議題的期待，回顧台灣過去曾推動的住宅政策，從早期興辦「只租不售」的國民住宅、合宜住宅，或是2011年「住宅法」三讀，其立法目的為「保障國民居住權益，健全住宅市場，提升居住品質，使全體國民居住於適宜之住宅且享有尊嚴之居住環境」，改以推動「只租不售」的社會住宅政策，皆為政府意圖透過不同手段管理住宅市場，以滿足民眾的居住需求。

從中央到地方：青年住宅政策的演變

2015年，中央政府於「整體住宅政策」中提出「青年生活住宅」計畫，預計在5~10年內，於桃園航空城、機場捷運沿線、淡海新市鎮等國有地，興辦2萬戶「青年生活住宅」，採取設定地上權、只售不租的方式推動，如有轉賣需求則限定賣給政府，主要提供給經濟條件許可的民眾購入。此做法引起學者批評為「合宜住宅的借屍還魂」、「假藉青年住宅名義來賣地與掏空」。然而，因作為已出售形式興辦公宅的「國民住宅條例」已廢止，若要推動「青年生活住宅」須修住宅法，2016年執政輪替，興辦只售不租的青年生活住宅政策未獲推動，改以「8年興辦20萬戶社會住宅」，作為住宅政策的推動目標。

地方版青年住宅：以彰化為例

雖然中央的「青年生活住宅」政策胎死腹中，近年仍有地方政府喊話將自行興辦「只售不租」的青年住宅，諸如花蓮、南投、彰化等地，藉由既有之縣有土地興辦，壓低土地取得成本，再以興建成本價售予縣內青年，近似過往國民住宅、合宜住宅等推動方式。推動青宅的地方政府皆強調，推動青宅的緣由是「為協助青年成家」、「讓年輕人買得起房」。彰化縣政府亦於2020年提出只售不租的公共住宅構想，陸續於不同鄉鎮興建4棟總計約350戶的青年住宅，利用縣有土地興辦住宅，盼以較低購屋門檻減輕青年購屋負擔，增加青年留鄉的誘因。

青年住宅背後的人口危機

為何「協助青年成家」、「讓年輕人買得起房」成為特定地方政府興辦青年住宅的理由？2024年12月，彰化縣長王惠美在喊話興建彰化大巨蛋議題的相關論述中，再度提及青年住宅，並表示「彰化面臨人口流失的挑戰，小碎步式的建設已無法改變彰化的未來」、「讓青年朋友可以在地就業，在地生活」，表明推行青年住宅的目的，其實是作為解決彰化人口流失的對策之一。

彰化的困境：人口流失與升格夢碎

彰化縣為六都以外人口最多的縣市，但地方資源分配受到地方制度與財政收支劃分相關法令影響，財政狀況、基礎建設與資源難與六都相比，過往因六都升格、區域發展不均與人口、產業磁吸等效應，導致非六都人口不斷減少，而人口數多寡又是升格直轄市與否的關鍵指標之一，彰化自2004年戶籍人口達131萬人高峰後，便逐年減少。2021年，新竹縣市與彰化縣皆興起升格直轄市的討論，彰化趕在尚達到直轄市升格人口數門檻125萬時，向內政部送出升格計畫書，惟未能成功獲得同意。截至2024年9月，彰化人口已減少至直轄市125萬人口門檻外的122萬人，「如何留住人口」成為地方政府的一大難題，為此，彰化縣政府陸續提出興辦「青年住宅」、「促進人口設籍獎勵」、設立「青年發展處」、加碼生育補助 3 萬元、推出 0 到 3 歲「童萌卡」每年補助 1 萬元購置嬰兒商品等不同措施，人口外移問題仍未有效緩解。

兩條路：中央社會住宅 vs. 地方青年住宅

有別於彰化縣政府所推的青年住宅，國家住都中心在彰化規劃的中央興辦社會住宅，以興辦 2000 戶為目標，目前已有位於彰化市的「學士安居」社會住宅興建中，預計於 2025 年底完工，提供 275 戶，同時住都中心與彰化縣府，同樣鎖定在和美鎮、員林市等人口密集區覓地規劃興辦公宅，面對只售不租或只租不售的公宅政策，過往縣府面對公宅政策的質疑，多以「多數縣民傾向有土斯有財」、「社宅是針對弱勢戶、青宅則是針對青年家庭」來回應。

實際需求與現況落差

實際上，依據衛福部 2022 年所推估 9 類弱勢族群社會住宅需求戶數，彰化縣的需求戶數僅次六都，預計需要 19160戶，可見彰化縣的公共住宅潛在需求量相當龐大，此外，從彰化境內大專校院校內住宿統計亦可發現，以位居市區的彰化師範大學、建國科技大學為例，校內提供之學生宿舍，僅能滿足約 6 成學生的住宿需求，仍有不少學生需至校外賃居。然而，彰化縣迄今由中央興辦之社會住宅僅 560 戶，地方自行興辦社會住宅為零，實難滿足彰化弱勢、青年族群對於租屋的需求數量。

青年住宅政策的挑戰與侷限

除了現行社宅政策仍難以有效解決租屋市場問題，興辦青年住宅能否解決購屋市場亦待商榷，採取興辦「只售不租」的青年住宅政策，能否達到有效管理或干預市場，取決於興辦只租不售的住宅數量，才可能有效解決住宅問題。然而，現實層面則須考量政府財務結構能否負荷、興辦土地取得是否困難，同時仍須避免重蹈覆轍過往國民住宅、合宜住宅的經驗，讓青年住宅最後流入市場完全商品化，即使採取相關管制措施，避免回流至一般房屋買賣的自由市場，仍難以避免假出租、假贈與、假信託、假借貸等方式逃避管制。

住宅階梯與中間型住宅：尋找新解方

再者，了「只租不售」的社會住宅、「只售不租」青年住宅外，如何滿足不同青年族群的租/購屋需求？「住宅階梯」是指一般人對居住需求，隨個人財富的累積，從租賃公宅、租屋市場、購屋市場等不同方式滿足，如階梯般逐步向上攀爬，面對高房價問題、戰後嬰兒潮世代跟新世代之間的經驗衝突、台灣「有土斯有財」的傳統觀念，在租屋到購屋的需求之間，能否有新的選擇，以滿足一定經濟條件的青年世代另一種可負擔的居住選擇？

國際經驗：中間型住宅的多元嘗試

「中間型住宅」（Intermediate Tenure）即為介於租賃和完全擁有之間的住宅形式，各國中間型住宅有許多經驗，產權形式亦相當多元，如民眾持有地上權，以每年政府支付租金的形式長期租賃。英國亦有共享所有權住宅，居民獲得部分約(30％)產權，再支付其他部分產權的租金，待經濟條件許可再分批買下房子完整產權。或以「住宅合作社」形式，民眾共同出資把房子買下，產權歸在合作社，共同持有合作社股份，若選擇退出住宅合作社即股金。或採取長租權方式，如韓國的押租房，租房時支付房價10-15％的權利金，取得長租權，之後支付租金即可續住，退租時再退還權利金，只要承租人有意續租，即可保障房屋的租賃權。購屋部分，如西班牙的保障住宅，供給對象、轉賣年限、轉賣價格、轉賣對象皆受到限制，以避免流入市場。

中間型住宅的取得成本通常來自居住者，其目的為消除住宅的利潤因素，同時提供傳統民眾的居住安全感，以及可負擔的租/購屋門檻。中間型住宅的產權型態與操作機制，提供一種新的選擇以彌補住宅階梯的困境。

結論：青年住宅政策的未來方向

居住權除了是人類的基本需求外，亦影響青年世代的安全感、安定感，關乎青年的發展課題，必須擁有安全感，才能規劃未來生活與穩定發展，面對青年的租購屋困境，政府有責任提出住宅政策的替選方案，如社會住宅、健全租屋市場等，當地方政府捨棄興辦社會住宅等替選方案，改辦理只租不售的青年住宅，恐將淪於「樂透式」的住宅政策，又難以解決彰化的青年居住需求，面對高齡化、少子化、人口外移等困境，地方政府必須考量政府財務結構負擔、土地取得模 及永續發展，提出有效的住宅政策與遠景，才能真正挽救青年的居住權。