文：P.Lu
首圖：ChatGPT

公正轉型(Just Transition)源於勞工運動與環境政策領域的討論。這個概念在1970年代首先由美國的石油、化學和原子能工人工會(Oil, Chemical and Atomic Workers Union, OCAW)提出，指出工會會員長期在危險環境中工作，接觸有毒化學品與危險物質，既是產業污染的受害者，也是以這些產業維生的依賴者。環境保護與勞工權益並非對立選項，而是需要同時實現的目標。工會領袖托尼·馬佐奇(Tony Mazzocchi)提出「工人超級基金 (Superfund for Workers)」，要求在環境保護的同時，為可能失去工作的勞工提供資源，確保他們能獲得經濟支持和再培訓機會。

1990年代是公正轉型概念擴展的重要時代。1990年代初期，「公正轉型」正式取代早期的「工人超級基金」，標誌著概念從單純經濟補償擴展為更全面的社會轉型框架。勞工-環保聯盟誕生，從1991年促進工會與環保組織對話的「勞工健康與安全聯盟」，到1999年西雅圖WTO抗議中「海龜與木工聯合」的象徵性合作，建立了突破傳統對立的新型跨界聯盟。在概念發展上，公正轉型概念與環境正義運動產生交匯，擴展為包含種族、階級、性別等多重維度的社會正義框架。在實務上，工人再培訓和社區轉型試點計畫試圖在地方（特別是煤炭產業為主的社區）發展出新的共生機會。學者和決策者也開始系統化(systematize)公正轉型概念，提出包括收入支持、教育補助、社區經濟多元化等具體政策建議。

1999年，抗議WTO的「海龜與木工聯合 (Teamsters and Turtles, Together at Last)」，在西雅圖發生激烈警民衝突

儘管1997年京都議定書談判期間，勞工組織就開始關注碳減排對就業的影響，由於缺乏國際間系統性的協力框架，公正轉型在溫室氣體減量策略中的進展有限。一直到2000年代，氣候變遷逐漸成為環境議題核心，隨氣候危機加劇和不平等問題深化，公正轉型概念開始從應對局部產業污染轉向國際，並在2010年代匯入氣候減緩，能源轉型與去碳化淨零社會的討論，成為氣候政策的核心要素。2007至2009年間，國際工會聯合會(The International Trade Union Confederation, ITUC)在聯合國氣候談判中積極推動公正轉型概念。最後在2013年由國際勞工組織(International Labour Organization, ILO)通過「邁向環境永續發展的綠色工作綱領(Green Jobs Programme for Sustainable Development)」，正式將公正轉型納入國際勞工標準體系。

2015年，巴黎氣候協定(Paris Agreement)首次在聯合國氣候變遷框架公約(UNFCCC)正式文件中納入「公正轉型」，明確指出各國應考慮「勞動力的公正轉型以及創造體面工作和高質量就業機會的迫切需要 (Taking into account the imperatives of a just transition of the workforce and the creation of decent work and quality jobs in accordance with nationally defined development priorities)」。2018年在波蘭卡托維茲（Katowice）召開的氣候變遷大會(COP24)，與會者共同簽署了「公正轉型連帶與綠色就業西里西亞宣言 (Solidarity and Just Transition Silesia Declaration)」，再次確立了公正轉型概念在全球氣候政策中的核心地位，呼籲各國在制定氣候政策時保障受影響工人和社區權益。

如今，公正轉型已經是全球政策發展的共同語言。2020年，歐盟將公正轉型作為「歐洲綠色新政(European Green Deal)」的核心組成，設立「公正轉型機制 (Just Transition Mechanism, JTM)」和「公正轉型基金 (Just Transition Fund, JTF)」，支持受化石燃料退場影響的地區發展新經濟，將公正轉型從理念倡議發展為實質性政策工具和資源配置框架。美國也在2021年提出「Justice40倡議」，承諾將40%的氣候與清潔能源投資用於弱勢社區。同年通過的「兩黨基礎設施法案 (Bipartisan Infrastructure Law, BIL)」，則設立125億美元清潔能源挹注。隔年通過的「通脹削減法案 (Inflation Reduction Act, IRA)」成為美國迄今最大氣候立法，投入3690億美元於清潔能源發展，並特別重視傳統能源地區轉型，設立「能源社區稅收抵免」吸引清潔能源投資。勞工部推出「能源勞動力發展計劃」，支持煤礦和發電廠工人再培訓。

Justice 40在美國匹茲堡地區的計畫說明（註：川普總統在2025上任後，撤銷了拜登政府的第14008號行政命令（Executive Order 14008），這個命令建立了Justice40倡議）

台灣的公正轉型發展，約略開始於2016年蔡政府推動「非核家園」與「能源轉型」政策，將再生能源發展與減碳目標納入國家戰略，以能源轉型為公正轉型視角。2017年「電業法」修正開放綠電市場，為能源轉型奠定法律基礎。2022年，「氣候變遷因應法」修正案正式將「公正轉型」原則納入法律，成為台灣公正轉型的里程碑。法案明定「推動溫室氣體減量及氣候變遷調適，應符合環境正義、世代公平及公正轉型原則」，並要求中央主管機關協調相關部會訂定公正轉型計畫，保障受能源轉型影響的產業、勞工與社區權益。2022年3月，國發會發布「台灣2050淨零轉型關鍵戰略行動計劃」，將公正轉型列為12項關鍵戰略之一，強調「沒有人被遺漏」的價值理念，規劃建立勞工培訓及轉業配套措施，支持產業綠色升級，並促進社會參與機制，確保轉型過程中的社會公平。實務上，經濟部工業局推動「產業低碳轉型輔導計畫」，協助傳統高碳產業升級轉型；勞動部則設計「綠領就業培訓方案」，協助傳統能源產業勞工轉型。台電與中油等國營企業亦開始制定內部轉型策略與員工再訓練方案。

奠基於上面對公正轉型概念發展的了解，這個月的專題「空間發展與公正轉型」，我們將透過六篇關心台灣的文章，從理論價值，環境溫度，地方發展，技術導入與參與協商等多重視角，探討公正轉型與空間發展中的展現。在充滿不確定性的世界中，公正轉型不該只是推動或中止的選項，而是生而為人對社會與環境的基本關懷。期待這樣的對話，能讓公正轉型的概念與日常生活有更多的連結，從充滿距離感的政策與預算，「轉型」為每天忙碌生活中的溫度，價值與養分。