文：蔡聰琪、陳定唐、嚴暤、莊可艾、郭寬民

裂解蘭陽平原空間自主的政治高鐵

宜蘭於 1994 年全國首創自主擬定宜蘭總體規劃（詳圖二）成為 30 到 40 年來蘭陽平原空間發展的藍本，歷經各次國家空間法案的調整（詳圖三宜蘭國土計畫大事紀），於 2024 年 12 月國土功能分區計畫通過內政部國土計畫審議委員會審查在案。2025 年 2 月 21 日公開的宜蘭高鐵環評報告書第六章環境現況、開發行為可能影響之主要及次要範圍及各種相關計畫，對於已核定公告之宜蘭縣國土計畫第五章部門空間發展計畫第三節交通運輸部門的摘要引用改寫與誤導，逕自將「公共運輸發展策略應整合空間發展規劃」當作為全部宜蘭國土交通部門空間發展計畫，實際上還包含了其他項目(註1)。

依據執政的民進黨行政院核定之第 18 期（民國 114 年 – 117 年）國家發展計畫指出國內中長期課題之一為強化國土韌性，重要經社指標環境面將推動 140 項攸關地方發展的基礎建設，均衡台灣發展，宜花東主軸為發展優質生活城鄉，其中三大建設項目為：

1. 國立陽明交通大學附設醫院第二期擴建計畫；
2. 花東地區鐵路雙軌電氣化計畫；
3. 台 9 線蘇花公路安全提升計畫。

環島高鐵特別條例為在野的國眾兩黨於 2024 年底提出立院擴權大灑幣的花東三法，引爆青鳥抗議運動，帶起大罷免浪潮的湧現。民進黨團無能堅持支持過去力推國土三法，且在執政 8 年間，產學與民團各方協力各級空間行政體系全力進行之全國及各縣市國土計畫，任由在地立委，同流在野立委延後國土功能分區公告實施 6 年，與當年簽署農發條例如出一轍，已然留下不顧後代永續國土資產管理依據，煽動土地炒做之劣跡（詳見地球公民基金會黃子芸 被出賣的國土計畫(一)及(三)文章）。

行政院所屬之交通部更加碼不顧全國國土白皮書及公佈多年之全國國土計畫，逕自呼應在野黨橫空出世的高鐵環島立法倡議，結合在地自肥力量，毫不理會已經審訂公告的宜蘭縣國土計畫的空間發展引導原則，罔顧相關環評法規之適用與行政程序(註2)與空間計畫之上位指引，強推宜蘭高鐵為宜蘭直鐵的環評方案，且未提出高鐵替代方案(註3)，再次重現單一部門計畫的政治操弄與霸凌全國國土空間計畫與宜蘭縣長期總體空間的自主。

爆破全國國土計畫及宜蘭國土空間秩序的高鐵特區

已核定公告之宜蘭縣國土計畫對於新訂及擴大都市計畫區位的指導，主要依循「全國國土計畫」的總體目標與其所訂定的「城鄉發展地區」劃設原則，特別是針對重大建設與因應發展需求所劃定的「城鄉發展地區第二類之三（城2-3）」。宜蘭縣國土計畫的整體空間發展構想旨在建立一個永續的空間，建構以環境敏感為導向的土地功能分區地圖 ，並區分「城是城，鄉是鄉」的發展模式。

• 「城是城」：引導城市地區再發展，有效利用城市發展用地，滿足住宅、商業、工業、產業的需求 。
• 「鄉是鄉」：鄉村地區的發展模式則以農地保護為前提，同時滿足鄉村公共設施充足及提供農業相關產業再發展機會。

城鄉發展區位與優先順序：

1. 集約發展原則：城鄉發展應以既有都市計畫地區及非都市已開發地區為優先，並透過都市更新、土地再利用等方式，促進土地資源的集約利用。
2. 新增都市計畫的重點：宜蘭縣未來新訂或擴大都市計畫應以產業發展為主要目的，原則上不應規劃常住人口的增加，因為現有都市計畫區的發展用地已足以容納計畫目標年的人口。
3. 大眾運輸導向發展（TOD）：為提升大眾運輸工具使用率與土地開發效率，都市發展地區應採 TOD 概念，結合未來北宜直鐵通車及鐵路高架化機會，在車站附近一定範圍內增加建築物容積，提高城中的居住密度與土地利用強度，使車站成為城鎮發展的核心區。

考量合理承載量為 60 萬之人口規模，優先成長範圍：

1. 包括現有都市計畫區的都市發展用地範圍（扣除部分農業區、保護區）。
2. 已編定的工業區及科學園區，如利澤、龍德、一結、白米甕工業區及宜蘭科學園區。
3. 部分新訂及擴大都市計畫區，例如礁溪擴大都市計畫、頭城大洋都市計畫的建築用地 。

蘭陽平原自然地形因素，台鐵路線以東地區屬宜蘭天然災害（24 小時 350 毫米雨量）潛勢地區（即俗稱易淹水區），420 公頃的高鐵特區大部分位於環境敏感地區即淹水潛勢區，不僅違反一般劃設新興發展區的基本原則，且違反全國國土計畫及宜蘭國土計畫的優先成長範圍重要規劃原則。

宜蘭縣的國土計畫遵循「全國國土計畫」的總目標，即「安全－環境保護，永續國土資源」、「有序－經濟發展，引導城鄉發展」與「和諧－社會公義，落實公平正義」。宜蘭縣氣候變遷調適的願景是「建構能適應或減低氣候風險的幸福宜蘭」。

宜蘭縣國土計畫將氣候變遷調適分為八大關鍵領域：主要關鍵領域包括災害、維生基礎設施、水資源及海岸；次要關鍵領域為健康、土地使用、農業生產及生物多樣性、和能源供給及產業 。 針對這些領域，宜蘭縣提出以下調適策略：

• 水資源管理與「與水共生」策略：
  • 流域綜合治理：以流域為單位，進行上、中、下游的綜合治理規劃，包括水資源保育利用、水質保護、城鄉氣候變遷調適、低衝擊開發、治山防洪、海岸防護等，強化流域氣候變遷調適能力。
• 國土防災與災害韌性提升：
  • 土地使用規劃與檢討：分析各類型天然災害風險分布（如淹水、土石流、山崩地滑、活動斷層、海岸侵蝕等），進行土地使用規劃，研擬相關因應措施。
  • 災害高潛勢地區應避免設置重大公共設施。

宜蘭高鐵特定區不僅在區位選擇上破壞原有蘭陽平原整體的天然環境體質，選擇在環境敏感的具爭議且已公告的農業發展區及淹水潛勢的地區；而且在特定區的規模上由最基本的車站站區 30 多公頃在 111 年提出 118 公頃(註4)的版本高密度開發（如圖六）。今年的環評說明會又推出特定區計畫範圍擴大為 420 公頃的構想委由宜蘭縣府辦理計畫，全然不顧全盤性地方空間發展的整體性，核彈級的爆破過去宜蘭 30 到 40 年來所建構的空間發展秩序與架構，且完全複製西部各個高鐵車站特定區劃定方式，尤其非屬非六都高鐵站區，大而無當的規劃套路，詳見表一。

由上述各站地的區位條件影響著實際情況的發展，開發期程自 2002 – 2007 年起算 25 年至 2030 – 2032 年，若單以土地開闢率對應計畫目標的達成度，較成功的為桃園青埔及台中烏日站區具備三鐵或雙鐵交會的強大交通樞紐，又有都市區支撐人口、就業與投資意願高，明確商業目標且民間資本快速投入。

臺南歸仁則靠中央科技政策強力推動綠能科學城及科研機構南遷支撐，屬於尚未蓬勃發展但具備基礎建設的新興區域。嘉義太保雖引入國寶級故宮南院重大建設，企圖以觀光效果帶動商業與居住成長，但是全然不如預期。苗栗及雲林則屬勉強劃設之站區，不僅當年因為選舉倉促增設車站，區位偏遠、無城鎮聚落支撐，缺乏市場吸引力與人流，導致土地閒置，計畫達成度偏低。

蘭陽綠野繼續生瘡流膿？

宜蘭縣國土計畫的擬定經多年的整合，定調三大願景：

• 具有良好的復原能力
• 具有可持續性的經濟力
• 值得選擇的未來

宜蘭縣將透過「新農業」、「水經濟」、「文創產業」與「綠領經濟」四大發展核心，推動綠色經濟轉型。以全縣糧食自給率維持 2018 年估算值 86% 的狀態下確保供糧食生產的農地總量，農業發展地區規劃 2.4 萬公頃，其中保留都市計畫區內 2,100 公頃的農5 用地，維護優質農業生產環境。

宜蘭國土計畫建構宜蘭與自然共生的藍綠生態網絡時，所依據的為宜蘭縣未來執行國土空間環境管理的三個無悔策略：保山林守海岸，乾淨自然的水，及最重要的顧土護糧田（Foodland）。以雪山山脈及蘭陽平原沖積扇扇頂淺山地區銜接中央山脈國家保育軸，沿河川、農田水圳、濕地、森林廊帶向平原拓展，串聯各種保護區和開放空間，並與濱海陸地及近岸海域連結（詳圖七）。

宜蘭縣已具體提出「綠基底」（重要保育區及生態棲地）、「藍手指」（河川溪流、綠帶生態廊道）、「生態跳島」（區域小型綠地斑塊）的生態網絡架構及濕地與海岸管理，加強濕地、河川、海岸、離島等易受人為破壞地區的環境資源調查與管理，推動濕地保育和復育。

未來城鄉發展應以既有都市計畫地區及非都市已開發地區為優先，透過都市更新、土地再利用等方式，促進土地資源的集約利用。依據宜蘭縣國土計畫，縣府行政體系也已遵行並具體落實於宜蘭景觀綱要計畫及農村整體發展計畫，透過景觀總顧問執行整合鄉村整體規劃、水藍圖實質計畫、社區營造及地方創生等相關建設計畫。

即使宜蘭國土計畫已然盡力設法顧土護糧田，並規劃出全國各縣市最高比例的農5 用地，在空間計畫具體呈現宜蘭數十年來建構的綠色經驗，但是細觀農發條例開放農買賣及 2006 年雪隧通車效應，在蘭陽平原綠野已然留下故陳定南縣長的警示「莫使大地赤裸，勿讓綠野生瘡」的遺憾，而 420 公頃的高鐵車站特定區無疑將是瘡疤之上更巨大的傷害。（詳圖九 2013 年蘭陽平原建物 GIS 分析圖，若更新至 2024 年的建物，農地密布農舍瘡疤將更為驚人。）

高鐵將為宜蘭觀光帶來正面影響的迷思

宜蘭縣鄉村民宿發展協會創會理事長林佳民指出，雪山隧道通車後，當地民宿從僅有 400 多家迅速增至 2000 多家。他認為，未來若有高鐵幫助，能快速把更多西部旅客、桃園機場的國際客帶到宜蘭，讓旅客有更多時間深度體驗當地。此外，交通部次長伍勝園也強調，高鐵能提升東部聯外速度，對區域均衡發展與地方產業有重要性。這些論點乍看合情合理：交通便利造成供給增加，進而帶動觀光繁榮。然而，這其中仍存諸多值得反思的疑點。

根據交通部觀光署資料顯示，統計至 2025 年 6 月，宜蘭是全臺灣擁有最多合法民宿的縣市，共 2,186 家，房間數高達 8,119 間，但 2024 全年旅館住房率僅 19.86%，遠不及疫情前 2020 年的 24.16%。這說明即使民宿供給已經大幅提升，入住率卻未同步回升，且大部分訂房集中在週五、週六，若高鐵通車後只能重複雪隧的週末湧入模式，對於提升平日入住率或改變旅遊型態的效果將極其有限。更關鍵的是，宜蘭的旅遊模式本質在於「節點分散(註5)＋自駕偏好(註6)」。民眾傾向自駕一日遊比率超過 7 成(註7)，例如從礁溪泡湯結束再到三星或南澳走走，台灣國旅多點串聯的旅行度假模式更注重交通移動停留的自由與彈性，能否快速抵達（高鐵與直鐵方案比較僅減少25分鐘車程）相比之下就變成次要的考慮。即使高鐵能把遊客運送到宜蘭壯圍，假如沒有完善的接駁轉運、共享機汽車等全面網狀便利的服務系統性的配套，仍難以應對國旅假日以家族出遊為主的旅運服務需求。

吸引西部旅客到訪方面，若比較由西部地區前來宜蘭與出國飛行約三小時可達之日本、韓國、新加坡、泰國、菲律賓等國，在交通時間與前往東部相當，「旅遊成本」及性價比（CP值）可能會成為重要考量，其中住宿費會是一大關鍵。以 2024 年全台旅館平均房價為 2,960元、民宿為 2,405元(註8) ；然而，查詢 Trip.com 顯示宜蘭民宿的目前平日均價約為 6,336元，週末均價則約為 7,746元，高出全國平均將近兩倍的價格，已然成為潛在遊客的巨大門檻，會勸退許多家庭與重視預算的旅客。假設許多人發現同樣預算可換取更高品質的旅行體驗，西部遊客將傾向選擇性價比更高的目的地。

宜蘭若想真正將高鐵建設轉化為具有運營可持續性的觀光策略，就不能忽略「價格誘因與內容誘因雙重效應」。僅僅提升抵達速度，卻未提升消費誘因，或無力對抗因宜蘭雪隧通車後農地地價抬升及全國性營建成本倍增，所墊高的觀光產業的投資營運成本，反而可能讓高鐵變成一條「通往高價卻不見價值」的旅遊軌道，最終成為劣化在地體驗與社區壓力的代名詞。換句話說，「高鐵＝觀光繁榮」的片面期待可能是一種迷思。高鐵若無法喚醒遊客的住宿與消費意願，僅止於提升抵達速度，恐淪為遊客的快閃通道，疫情之後宜蘭旅館住房率並未回穩，反倒因蘇花快的通車，台北來往台東鹿野假日車程單程已縮短至4小時以內（包含在蘇澳服務區停留休息的時間）(註9)，造就花東旅宿住房率的回穩與提昇，宜蘭高鐵是否只是促成西部遊客更快速舒適抵達花東旅遊的替代運具？

註釋：

• 註1：宜蘭縣國土計畫第五章部門空間發展計畫第三節交通運輸部門，第三段發展構想 第（二）小段公共運輸發展策略，完整內文包含「推動以鐵路車站為中心的生活圈」、「提升大眾服務效能，降低私人車輛旅次」、「未來北宜新線、鐵路高架化與東移應結合空間發展規劃」、「境內轉運核成形，頭城、蘇澳應即早進行長期規劃」，詳宜蘭縣國土計畫。
• 註2： yahoo新聞 – 民團陳情：北宜高鐵七大缺失 要求重啟評估
• 註3：「據了解，第一次初審時的閉門會議，有環委指出，本案與北宜直鐵比較過於著重在經濟效益分析，且若高鐵只比直鐵通行時間少廿分鐘，代表還有其他方案可討論，對於沒有替代方案一事感到非常遺憾。昨天會議相較於前次，認為本案應再考量的環委則成了少數。有環委直接坦言，對本案沒有其他意見；另有委員說，沒人會反對高鐵的開發，但本案已經進入初審，加上現勘後，環境問題也不是太大，多位環委舉手附議，認為本案可直接通過。」 – 聯合新聞網 – 高鐵延伸宜蘭環評6小時閉門會 多數環委態度轉彎
• 註4：2022年1月27日選址確定落腳於目前站址，當時特定區預計面積為 118 公頃。2022年底鐵道局就到宜蘭來開新站址說明會（只有縣府及民代參加）。
• 註5：宜蘭縣觀光景點空間結構與空間整合行銷之研究
• 註6：中華民國 112 年臺灣旅遊狀況調查摘要
• 註7：交通部新聞稿 – 112年臺灣旅遊(國旅)狀況調查結果出爐 國人國內旅遊總次數首次突破2億
• 註8：交通部觀光局 – 113年度旅宿業營運狀況分析
• 註9：作者同事在 2025 年 7 月 13 日週日參加花東月光海活動後，以自用車從鹿野民宿返回台北的實際經驗值。

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封面照片由馮士晏提供，於 2008 年北宜公路往蘭陽平原拍攝。

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【宜蘭高鐵適「宜」嗎？】