文：趙家緯

能源轉型政策推動十年後，2025年則是檢驗第一階段推動成效的重要時刻。從「非核、展綠、減煤、增氣」這四大官方政策方向來檢視，從統計數據來看，台灣確實完成了核電大幅退場，也讓再生能源發電量較 2015 年成長約 3.6 倍，亦燃煤主宰發電結構30年之後，讓位給燃氣發電。但若對照 2016年時所設定的「20% 再生能源、30% 燃煤、50% 燃氣」能源轉型目標，2025 年的實際結果仍呈現明顯落差。

最關鍵的落差在再生能源。2025 年再生能源發電量約 378 億度，占比約 13%，雖已較 2015 年的約 105 億度顯著增加，但距離原訂 617 億度、20% 占比的目標，達成率約六成。裝置容量方面，地面型光電原訂 12 GW，實績約 6 GW；離岸風電原訂 5.7 GW，實績約 4.4 GW；陸域風電也略低於目標。屋頂光電是少數超前項目，原訂 8 GW，實績約 9.5 GW。這說明台灣再生能源不是沒有進展，而是進展速度與系統性佈建能力不足，尤其地面型光電與大型案場開發仍是瓶頸。

因此燃煤發電則呈現下降，但未達原先政策期待。2015 年燃煤發電約 1,172 億度，2025 年降至約 1,022 億度，占比約 35%，低於 2015 年的 45%，但仍高於原訂 30%目標。若台灣能達成原本電力系統減煤路徑，全國煤炭消費量降幅原可達約 34%；實際上，煤炭總供給量從 2015 年約 6,598 萬公噸降至 2025 年約 5,143 萬公噸，降幅約 22%。發電與汽電共生煤炭消費也從約 4,578 萬公噸降至約 3,912 萬公噸，降幅約 15%。這代表減煤已有實質進展，但速度仍不足以達成更積極的空污改善與減碳目標。燃氣則成為轉型過程中的主要替代能源。燃氣發電從 2015 年約 790 億度增加至 2025 年約 1,382 億度，占比約 48%，接近原訂 50%目標。這一方面協助補上核電退場與燃煤下降後的供電缺口，另一方面也提高台灣對進口天然氣的依賴。從能源安全角度看，這是一個矛盾的成果：電力系統較低碳，全國電力排放係數可降至0.456公斤CO2e/度，十年來下降約14%，但對國際燃料市場、海運安全與地緣政治風險更敏感。

然而各界討論台灣能源轉型時，常忽略了需求面政策目標的進展，事實上，《能源轉型白皮書》亦曾訂定「2017至2025年能源密集度年均改善2.4%、電力密集度年均改善2%」的目標。若以2016至2025年的統計數據檢視，台灣確實達成，甚至超過此一目標。能源消費密集度由4.28 公斤油當量/千元降至2.715公斤油當量/千元，年均改善約4.9%；電力密集度則由14.233度/千元降至11.095度/千元，年均改善約2.7%，也高於白皮書設定的2%目標。不過，這項成果仍需謹慎解讀。能源密集度與電力密集度改善，並不必然完全來自節能政策本身，也可能受到產業結構變化影響，例如高耗能產業產量下降、半導體等高附加價值產業占比上升，使每單位GDP所需能源或電力下降。如排除掉石化業規模調整因素後，能源密集度的年均進步幅度就由4.9%降至4.2%。

若以總量分析，2025年的能源消費總量較2015年時減少9%，而電力消費量雖成長了13%，但亦較原估計2025年破3100億度少了9%左右。 整體而言，2025 年的台灣能源轉型不是失敗，也不是成功，而是一份「進步但未達標」的成績單。再生能源成長、核電退場、減煤與效率改善都是真實進展；但再生能源落差、燃氣依賴上升、減煤速度不足與產業用電壓力，也構成下一階段更嚴峻的挑戰。

台灣人眼中的能源轉型十年

在能源轉型推動的十年間內，雖歷經六次跟能源議題有關的公投，且電力結構已有巨幅轉變，但民眾能源意識與實際發生的變化，卻有極大落差。依據工研院節能團隊在2025 年 7/31 至 8/11 進行的民眾節能意識調查顯示，自2024 年起，台灣主要發電方式已由過去的「燃煤火力發電」轉為「燃氣火力發電」，但 2025 年僅 11.9% 民眾正確認知目前台灣主要發電方式為燃氣，仍有 37.3%的民眾對臺灣主要發電方式的認知仍停留於「燃煤火力發電」。更值得注意的是，在2025年5月17日台灣核電均已終止運轉的情形下，在七月底的調查中仍有18.1% 民眾認為「核能」是台灣目前最主要發電方式，雖較該調查2019年時37.9%已有所降低，仍凸顯了核電的銘記效應，在媒體報導數量影響下，讓民眾長期高估此發電型態的貢獻。而在此調查中，亦詢問民眾是否擔心台灣出現缺電或限電的情況，可稱為民眾的缺電焦慮。調查結果顯示有 72.7%的民眾具有缺電焦慮，僅有24.5%的不擔心。缺電焦慮雖相較於2021年時有81.1%已有下降，但仍與近三年每年供電充裕天數都在342天以上，較2019年238天大幅進步等實際供電穩定提升的幅度，有所落差。

除了對整體電力系統認知上的落差，對於個別能源支持度上，也出現對於推動能源轉型不利的現象。彙整台灣永續能源基金會近年的民調結果，台灣民眾對於光電與離岸風電兩大能源轉型主力的支持度持續削減。2025年時，甚至出現44.4%的受訪者認為臺灣未來適合採用「核能發電」，高於光電的43.5%的狀況。依據2024年的調查，民眾對於再生能源發展上的憂慮依序為是生態環境被破壞、供電不穩定、造成電價上漲、土地使用的衝突。此趨勢亦突顯了近來指標性的再生能源爭議事件媒體再現對於民眾感知的影響。

另依照中研院林宗弘研究員團隊的民意調查研究，缺電焦慮受到政治立場和地緣政治威脅認知影響，缺電焦慮者傾向支持核能，不支持再生能源（林宗弘等，2025）。而在史上最大能源危機發生之時，賴清德總統又在三月下旬時提出核二與核三再運轉的必要性。加深公眾認為核電才能確保能源安全的迷思。且該研究中亦指出再生能源支持度與核能支持度的負相關。此舉均加深了推動能源轉型2.0的難度。

封閉式電力供需報告，加深缺電焦慮

台灣民眾的缺電焦慮未減，但六月份公布的《114年度全國電力資源供需報告》則指出台灣電力系統正從過去「需求溫和成長」，進入AI、半導體與夜尖峰同步推升的新階段。報告預估，2026至2035年全國用電需求年均成長率，將由過去十年的1.24%，倍增至2.5%，全國用電量將由2025年的約2,830億度增至3,621億度。而台電預估2035年時，半導體用電量較今日倍增至1100億度，占比由18%增加至30%。

在供給面上，則是設定2035年太陽光電35.02GW、離岸風電18.41GW，並發展地熱、水力、生質能等多元綠能；另一方面，2026至2035年仍規劃新增燃氣機組約26GW，較現有燃氣機組總裝置量倍增。在甫歷經荷姆茲海峽封鎖導致的天然氣進口危機之際，此規劃方向對於價格、能源安全的影響，必定衍生諸多疑慮。然而在此供需資源配置下，台灣在2028與2029年夜間備用容量率將在8%以下，為未來十年供電較為吃緊的階段，之後則可達到15%以上。但就算是2028與2029年之時，裕度仍達到2.5部大型燃氣機組，搭配調度作為，尚可保持供電穩定。

但由於此次規劃時間軸直至2035年，與去年底方才提出的中華民國(臺灣)2035年國家自定貢獻 (NDC3.0) 相同，卻顯現兩者矛盾。NDC3.0承諾2035年溫室氣體淨排放較2005年減少36%至40%，並提出燃煤發電占比2035年降至10%以下、再生能源占比提升至36%的規劃，且電力成長率降至1.8%。但供需報告中所揭示的規劃卻是，2035年用電量從原先壓在3,500億度以下，被上修至3,621億度。而再生能源規劃上，NDC3.0設定2035年地熱裝置為2GW，但在電力資源供需報告中則下修至0.45GW。故依2035年再生能源裝置目標及較保守容量因數估算，實際再生能源發電量約為1,260億度，占比約為34%，而非NDC3.0中設定的36%。若要在新版電力需求下維持36%占比，2035年再生能源發電量需達約1,339億度，較保守估算值仍有約79億度缺口。這部分若由燃氣補上，將增加約300萬噸以上排放；若由燃煤補上，則可能增加約600萬至700萬噸排放，進一步壓縮2035年減碳目標的達成空間。此舉亦顯現電力供需資源報告研擬過程中，並未將重要的減碳目標視為限制式，方導致此類矛盾的結果。

更有甚者，若比對近四年此報告的用電量推估，對於2030年的用電量估算差距達到300億度以上。113年版配合NDC3.0的研擬，強調深度節能的功效，較前一年大幅調降用電成長率。但隔一年又以對未來經濟預測、半導體產業擴 廠、AI 資料中心用電、氣溫影響等緣由大幅調升用電成長率。而此報告常被援引為各電廠開發依據，更是媒體形塑缺電焦慮感的重要政策文件。但自2017年電業法修法要求中央主管機關應公布此報告以來，此程序須欠缺透明程序，公布期程、資訊均有能源署單方決定，成為台灣能源治理機制的黑洞。

重振能源轉型白皮書，方能克服治理失能

前述全國電力資源供需報告與2035 NDC間的落差，顯現當前能源治理中的矛盾。而依據能源管理法規範，政府應擬訂能源發展綱領，而綱領中設定的推動機制為訂定能源轉型白皮書，規劃未來能源發展目標、具體推動措施及政策工具，每年提出執行報告，每5年定期檢討。而當2017年啟動能源轉型白皮書研擬之時，其藉由「預備會議」、「共同協作」、「公民對話」三階段，在範疇界定階段便廣納民眾意見，後邀請產官學研與公民團體中認同能源轉型者參與工作小組，研擬出20項行動方案內容。再召開公民審議會議，共有172位公民參與整日會議，就內容提出意見。白皮書其涵蓋「能源轉型責任」、「公民電廠推動」、「地方能源治理」、「電業改革」等行動方案，幾乎要實踐原設定的「透過公民參與營造政府間（跨部會、中央與地方）與民間共同協力氛圍，完善達成非核家園願景之全面能源轉型重點行動方案」此目的。

然而因2018年3月的深澳燃煤電廠爭議，再延伸至2018年11月的能源相關公投以及2020年大選，致使正式定稿延至2020年11月方才正式公佈。但兩年多的延宕，也突顯此能源治理創新並未取得政治上足夠的重視。正式頒定後，一方面在關鍵能源爭議事件上，白皮書並未發揮原預期的社會共識。如天然氣第三接收站公投時，各方並未基於《擴大天然氣供應與穩定計畫》中訂定的2025年天然氣接收站卸收能力達2,620萬噸/年、2027年安全存量天數達14天、2030年儲槽容積天數達28天為目標作為論辯依據。另一方面，後續在2022年3月提出淨零轉型政策與12項關鍵戰略後，又因未設計對接平台，導致跨部會行政量能僅重視回應關鍵戰略管考程序與社會溝通要求，致使國家能源轉型執行報告僅能停留於靜態進度彙整與填報，難以如研擬之時，發揮跨部會與跨團體協作的成效。

而在能源轉型首階段目標未能履行，非核家園政策方向有所鬆動，在這場超過百日的史上最大規模的能源供應危機又身處最前線，半導體產業勃發加劇缺電焦慮之際，這多重壓力夾雜下，更彰顯能源治理機制的重要性。但檢視經濟部於6月23日公布《2030能源轉型白皮書》，顯然未能在此關鍵時刻，發揮應有的功能。

首先是揚棄協作機制。2030白皮書並未延續初版「預備會議、共同協作、公民對話」的設計，而是以既有淨零路徑、12項關鍵戰略與減碳旗艦計畫為基礎，再由行政部門主導的工作小組彙整成案。附件一列出的社會溝通會議，多未基於白皮書研擬程序所開展，甚至將廠商說明會都列入其中，並未如同前次在政策範疇界定階段即開放公民參與，從「共同形成政策」退化為「既有政策的溝通補強」。

第二，缺乏量化政策目標。白皮書雖列出太陽光電31.2GW、離岸風電10.9GW、深度節能211.9億度、表後儲能1GWh等量化目標，但多數內容已承繼第三期行動方案、減碳旗艦計畫與既有能源政策宣示。然而諷刺的是，在願景與目標一章，卻無任何量化目標。2020版白皮書中，不僅提出能源密集度與電力密集度分別從2017年至2025年年均改善2.4%與2%，更具體訂定2025年再生能源占比20%，燃煤降至27%的目標，進一步闡述若達到此目標時，電力系統空污排放將可減少約45%、能源自主率可由2%提高至6%。但2030年版中，不僅迴避了最基本電力結構目標，甚至連已於第三期行動方案於提出的2030年電力排放係數 0.319 kgCO₂e／度可代表電力低碳化目標，也不願意重申。甚至在高喊深度節能政策之時，卻未訂定2030年的能源密集度改善目標。

第三，弱化治理功能。在著多量化目標已見諸於第三期行動方案、減碳旗艦計畫下，白皮書可發揮之處，在於治理機制的補足。而2020年的白皮書中，特闢治理章節，提出以能源資料、法規盤點、地方能源策略指引、試點、人才培力、資訊公開、公民參與指引等工具，試圖建立中央、地方與民間共同協作的制度基礎。相較之下，2030版雖保留能源教育、地方參與、標竿案例、公民電廠與社會溝通，但更偏向提升認知、擴大參與、累積案例與降低政策推動阻力，未再明確處理中央地方權責分工、地方能源資料治理、地方策略規劃工具、公民參與程序指引如何制度化等問題。將能源治理降格為「配套措施」，實難回應當前轉型瓶頸。

三管齊下補足治理缺口

為使能源治理重回軌道，經濟部與能源署應採取以下措施：

1. 儘速修訂2030年白皮書，增補量化目標— 需求面的能源密集度進步率與電力結構目標為各國訂定能源政策時無法迴避的目標。且在NDC 3.0研擬過程中，均已提出過2030年時將再生能源占比提升至30%、燃煤占比降至20%之目標。應儘速增修量化目標，建立白皮書清楚的政策方向。
   
2. 將能源部門社會溝通程序整合至年度執行報告編撰過程中— 若要重拾白皮書協作精神，可將經濟部欲建立能源議題社會溝通程序，與年度執行報告編撰程序相結合，促使利害關係人可充分瞭解政策進展與挑戰。
   
3. 建立能源轉型責任推動平台— 隨著半導體與AI用電激增，各界重視「責任用電」此機制。而2020年版白皮書中便提出「能源轉型責任」行動方案，強調排碳者付費與大用戶再生能源義務。而行政院五月提出的能源管理法修正案中，增訂能源大用戶應設置自用發電及儲能設備，有助於強化企業能源自給能力。若可在白皮書推動機制下建立此推動平台，一方面可回應各界關切議題，另一方面也可補足此次白皮書欠缺開創性制度之憾。

參考文獻：

• 林宗弘、郭士筠、黃柔翡、丁允中，2025，後非核家園的台灣能源民主與能源公民性格，台灣社會學年會。
• 經濟部，2020，《能源轉型白皮書》。
• 經濟部，2026，《2030能源轉型白皮書》。
• 經濟部能源署，2026，《114年度全國電力資源供需報告》。
• 經濟部，2026，《第三期能源部門溫室氣體減量行動方案》。
• 經濟部能源署，2026，《能源統計月報》。 工業技術研究院，2026，《114年度「節能環境營造與社會溝通策略研究計畫」（4/4）（定稿）年度執行報告》，經濟部能源署委託計畫。
• 環境部，2025，《中華民國（臺灣）2035年國家自定貢獻（NDC 3.0）》。
• 台灣永續能源研究基金會，2021–2025，《台灣電力使用與能源轉型民意調查》歷年資料。

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