文：卡爾．阿博特Carl Abbott；翻譯：賴彥如

氣候變遷和城市的未來

隨著全球氣候暖化，野火在北美和澳洲發生的規模和強度節節上升─都發生在森林和內陸地區，那裡的居民喜歡鄉村或半鄉村的生活。二○○九年二月六日禮拜五，澳洲維多利亞州的州長警告隔天會發生該州史上最嚴重的大火。二月七日黑色星期六，他的預言成真，數處叢林大火奪走一百八十人的性命。二○一六年，一場森林大火吞沒加拿大亞伯達省的麥克默里堡，燒毀兩千四百棟建物。二○一八年，加州天堂鎮的熊熊野火吞噬將近七千七百戶和兩百六十棟商業大樓，至少八十五人喪生。氣候變遷使得夏天變得更熱、更乾、更長，直接導致剛剛說的這些災害，也造成希臘和葡萄牙祝融肆虐。

野火燎原時，土地使用管制這套工具的力量就很有限，但規定危險地區必須採分散發展模式，才能讓救火工作更安全也更有效率。加州超過三成的住宅位在荒野與城市的交界處，遠郊富裕的住宅區、度假勝地、退休社區錯落在樹林間。這些新來的都市人多半沒有意識到火災隱患或如何減少風險，真要做時早已緩不濟急。土地使用管制可以限制小型社區和家戶擴增，避免演變成容易導致火災的環境。奧勒岡州的土地使用制度在這方面收效良好，但在多數州和省分卻推不太動。

說到氣候變遷對都市的衝擊，水還是比火受到更多關注。從新聞記者和學術界人士的著作書名即可窺見一二：《崛起：来自新美國海岸的快訊》、《大水將至：海平面上升、城市下沉以及文明世界的重塑》和《極端城市：全球暖化時代城市生活的危險與希望》。記者寫出一篇篇關於邁阿密變成水鄉澤國和威尼斯水位漸漸上升的報導，而且一定有觀光客跋涉穿過水深及膝的聖馬可廣場的畫面。地球科學家和氣候學家努力要抑制海平面上升的速度，以避免像格陵蘭和南極冰帽崩塌的災難性事件。氣象學家衡量暖化的海洋會將熱帶風暴增強到什麼程度，並記錄海平面上升如何導致破壞力驚人的海岸暴潮更加嚴重。

對防洪壩和防洪堤這些公共工程的信心，更加深人們要固守低地海岸線的念頭。荷蘭人好幾個世紀以來都這麼做，況且一九五二年發生北海風暴和洪水災情之後，他們又興建了新的工程，所以何不就效法荷蘭人呢？英國有個巨大的泰晤士河防洪閘，將河流跟暴潮高峰時洶湧的海浪隔離開來。威尼斯希望建一組有如科幻小說形容的那種會跳出來的活動閘門，能夠在極端天氣的狀況下封鎖潟湖的三個出海口。這些閘門在二○二○年初完工後，很可能只有幾十年的保護效力。泰晤士河河口和威尼斯都算是相對小且各自分立的單位，要是紐約市該怎麼防護？颶風珊迪造成淹水之後，紐約市就開始推動「大U計畫」，整合防洪堤、防波堤和公園，保護曼哈頓下城，不讓噩夢重演。設計團隊把可以吸水的公園綠地這種「軟」元素也放進提案裡，因而頗受青睞，但這幾十億的計畫並沒有保護到其他行政區或紐澤西州脆弱的城市，甚至可能因為水被引導去其他地方，而使那裡情況更糟。對照起來，波士頓強調臨海街區的韌性，把公園和街道當作緩衝屏障，也增加海岸綠帶，提升吸水能力。波士頓在追求的是那種就算不知道接下來兩世代的海平面會上升兩英尺還是八英尺，都還是有意義的增量投資。

大型建設對非洲和南亞的發展中國家很有吸引力。迦納的阿克拉、孟加拉的達卡、菲律賓的馬尼拉都是非常脆弱的城市。奈及利亞海港城拉哥斯的「艾科大西洋城」是一個新蓋在海埔新生地上的迷你城市：一道八英里長、二十五英尺高的防波堤，預計將保護三十萬個有錢的居民免於海平面上升的危害，卻沒怎麼幫拉哥斯其他一千三百萬人考慮。三千萬人口的大都市雅加達飽受水災威脅。雅加達城市裡97%都是人工鋪面，排水渠道和運河常常阻塞，抽水站過載，沿海紅樹林沼澤都被砍除來蓋房子，加上抽地下水導致土壤變得密實，造成城市下沉⋯⋯而爪哇海的海平面還在上升。政府用大型擋水牆來保護海岸，也只能拖個一二十年不發生大洪水，之後又實施「國家首都海岸整合發展計畫」，靠一堵大海牆把整個雅加達灣圍起來。

技術難度高的防波堤和屏障能夠抓住公眾的好奇心，也引來愛剪綵的政客，但它們是奢侈的臨時替代品。運用土地使用分區政策，來減少或禁止在沿河或沿海容易淹水的區域蓋房子，才更省錢又有效，只不過在政治上難度很高。沿海地區的屋主都要一次次回來重建，想辦法從受損的財產挽救土地價值。既有開發權經常無視土地使用計畫的各種修正。二○一二年北卡羅萊納州命令州立機關忽略海平面上升可能對土地利用規劃造成的影響，即便該州的沿海各縣在二十年內已經增加五成的居住人口。二○一○年代，有十幾個州的居民在二○五○年將無法住人的區域蓋新房子，新屋的數量是安全地區的兩到三倍之多，該分析明確點出諾福克、查爾斯頓和科珀斯克里斯蒂這幾個地方要注意。

雅加達的問題已經夠傷腦筋，但全球暖化給都市規劃帶來的最大挑戰，當然就屬該如何處理氣候難民。接下來數十年，可預期氣候變遷將會改變降雨模式，讓農漁業大亂。靠近赤道的居民會越來越難維生，甚至連生存都有問題。西非薩赫爾地區長期的氣候混亂已經迫使上百萬非洲人遷離，大部分人只能短距離移動，但有一小部分人引發了二○一○年代的歐洲移民危機。乾旱迫使一百五十萬敘利亞人在二○○六至二○一一年間移入城市，衝突加深以致爆發內戰。北美至今尚未面臨同樣情況，但北部各州和加拿大必須思考，一貧如洗的移民越來越多，將對經濟發展、住宅和土地利用造成衝擊。

雖然全球前景嚴峻，城市還是可以帶頭減少溫室氣體排放。工業化國家的市長和民間領袖可以在中央政府猶豫的時候，選擇採取在地行動，跟C40城市氣候領導聯盟這類組織合作，集結將近百位市長來代表七億人民發聲。到了二○一九年，倫敦、馬德里和柏林的排放量跟尖峰值比少了至少三成，哥本哈根更是驚人地減少了61%。這些成果是靠交通投資這套熟悉的工具所達成，鼓勵居民減少開車，並落實要求節能建築的綠建築標準。

災後的韌性

災害實在不是讓城市改頭換面的好時機。建築師和設計師常覺得滿目瘡痍的城市是張空白的畫布，有機會被形塑得更好。克里斯多佛．雷恩爵士、羅伯特．虎克和約翰．伊夫林在一六六六年倫敦大火之後，為倫敦繪製了新的街道設計圖，卻根本沒有實施。一九○六年舊金山大地震和大火之後一個月，丹尼爾．伯納姆提出了一個全面性的規劃，但舊金山人忙到沒把這事放在心上，舊金山至今還是跟一個世紀以前一樣很難找到路。柏林人在二戰的破壞之後，依據舊有的街道形式重建，追根究柢是希望讓城市趕快恢復運作，房子重新蓋好、各行各業東山再起，加上不動產無法移動，擁有一塊都市裡的土地可能是某人剩下的最後資產。鄰里社區的社會價值，也是人們期盼恢復本來城市面貌的另一個原因。

要從災害中復原，有四要素彼此相互重疊。緊急措施必須先行─搜索與救援、廢墟清理跟臨時住宅。然後要立即修復諸如水電這種基礎公共服務。在時間跟資源許可的情況下，有關當局接著修整受損的道路和建築物。後續更全面的重建可能包含推動重大的社會經濟發展，或者起碼鞏固現狀。

城市必須有計畫地朝增加韌性來努力，這牽涉到無數大大小小的努力，實體或社會意義上的都算，而非只是不切實際地幻想著要改頭換面。聯合國減災辦公室的「營造都市韌性」計畫提供八大範疇的建議，從具體措施、組織方法到制度能力面都含括在內。最後一項尤其重要，因為外來的緊急援助，往往夾帶著援助機構和非政府組織本身的企圖，尤其面對貧窮國家，更顯這些機構組織的傲慢。一個針對加勒比海地區颶風賑災的研究顯示，由上而下的救助計劃鮮少提供真正符合當地需求的支援或重建工作。倒是菲利普．伯克（Philip Berke）和提摩西．比特利（Timothy Beatley）的研究發現，「對長期發展有幫助的復原工作，最主要的可用資源就是人，以及他們的在地知識與專長。」這些發現認為採行培力式規劃，比聽信由上而下的專家意見更重要。

城市應該針對災害推行小規模的個別應變計畫。再好、再全面的應變計畫，也總會有某些地方不足或判斷失準。官僚機構有可能像二○○五年聯邦緊急事務管理署，在處理因卡崔娜颶風受災的紐奧良時，作風迂腐又不知變通；也許會像二○一七年波多黎各那樣交通通訊中斷。全世界的案例多到可以信手捻來。既然由上而下的應變計畫可能達不到預期的效果，城市就該分權管理，以獲取更大的彈性。例如可以設計讓未受損區域的水管線路和電力網獨立出來；可以鼓勵成立社區行動小組，將備災責任轉到社區團體身上，如牙買加，或者像古巴那樣訓練當地居民，他們的颶風演習比一九五○年代以來的美國民防演習更全面、更精細。這類在地的自立方案需要對百姓有信心。權貴階層在緊急狀態時常常驚慌失措，無端擔心暴民會對他們不利。平民百姓則懂得即刻展開互助行動，並跟在地組織共同合作，為復原盡一份心力。「預應式規劃」就是要藉由社區發展來增強災害應變能力，同時也推廣那些分門別類的在地管道，讓市民獲得本來就已經發展得很好的服務與設施。

金．史丹利．羅賓遜的小說《紐約二一四○》，背景設定在一個被上升的海平面半淹沒的未來城，生動地描述了社區自我組織的種種作為。這本書設想了許多新科技，像是懸掛在飛艇下的天空村落，但羅賓遜真正要談的主題是韌性。這部小說強調，受到天氣和水所支配的自然世界一直都有很好的活力和適應力。潮汐流約束了這個「新威尼斯」的日常作息，海狸占據了布朗克斯區和紐澤西州的沼澤，蚵棚回來了，水產養殖幫忙供給城市食物。事實上，羅賓遜帶出了生態學家、地理學家、環境歷史學家的洞見，再次強調自然的功能在城市裡扮演的角色，以及自然如何成為城市的一部分。羅賓遜筆下的紐約人也有足夠的智謀來創造新的草根組織─如合作公寓、社區協會、自助團體，以維護紐約島倖存的摩天大樓。居民知道如何隨機應變。當巨大的風暴潮威脅紐約時，官僚、現場急救人員和平民百姓都投入救災。羅賓遜的未來城高度仰賴公共討論和互助合作，合作雖然麻煩，卻是讓事情變好的關鍵。

未來紐約應該可以存活下來，一如歷經一九二三年大地震之後的東京，以及卡崔娜颶風蹂躪後的紐奧良。其他城市也是。倫敦、北京、新加坡不太可能化為廢墟。現代城市跟古時候的城市不同，不只能從本身的實力受益，有時備受批評的全球經濟也能帶來好處，讓城市可以有效取得遠方的資源，而前現代地方則受制於征服或氣候變遷。同時，全球資源必須搭配在地知識和社區參與，共同發揮效用。被暴力撕裂的貝爾法斯特和風暴肆虐後的紐奧良需要都市規劃師的技術專業，但和解及重建也需要市民參與，並培力這些市民，因為他們才是在專家結案離開之後，繼續與這些成果長相左右的人。

書籍資訊：

書名｜都市計劃：牛津非常短講017

作者｜卡爾阿博特 (Carl Abbott)

譯者｜賴彥如

出版者｜左岸文化

購書連結：https://www.bookrep.com.tw/?md=gwindex&cl=book&at=bookcontent&id=20164