文章依據｜OURs 都市改革組織《文化資產保存永續財務機制研究》（2019）整理

文：眼底城事編輯室與LLM協作

上篇文章分析現有文化資產財務制度之優劣，與最嚴重的結構性治理缺失：容積移轉被公保地佔據、地方財政無力負擔補助、捐款誘因幾乎失靈。本文將著重於研究報告中的建議機制：文資容積銀行與永續財務機制建議。研究綜合訪談與文獻後，OURs 將台灣文資保存的財務困境歸納為三類：

• 所有權人不願被指定為文資建物——因為指定後發展權受限，現有補償機制無法與都市開發的增值利益競爭。
• 指定後無對應修復機制，任其荒廢——若無穩定財源挹注與專業協助，很難完成修復。
• 指定後活化運用，但執行效果不佳——委外條件受限，缺乏長期可自償的財務邏輯。

補助和發展權補償只是保存的基礎，文資保存的真正競爭對手是都市開發利得。若要讓保存成為理性選擇，財務誘因必須在制度設計上就站在保存這一側。

圖 1｜文資建物權屬與對應課題（重繪自《文化資產保存永續財務機制研究》，頁四-1）

現行財源機制的完整對照

報告整理了現行所有文資財源工具的適用範圍，承表一可發現，既有機制多半係適用於私有文資建物持有者；公有文資建物依2016年修法後的文化資產保存法第 8 條，從所有人或管理機關（構）自行編列預算辦理，放寬為主管機關於必要時得予補助，以解決過去由文化部高舉法規要求其他機關、卻缺乏工具鼓勵平行機關爭取預算籌編等困境。但這也意味著台大為主的國立大學、台鐵、國防部等公有文資所有或管理機關，除申請補助外，若具備委外條件方得委外經營，其他補助方式多不適用，就各該機關而言亦為一大難題。

而私有文資的待補償發展權看似已有保障，但僅就都市計畫區內計算公告現值合計即約 1,647 億元。修復維護方面，以文化部每年約 10 億元的補助預算，對應全台 2,654 處以上文資建物，每案每年補助僅有杯水車薪的 48 萬元。

表 1｜既有文資建物保存維護財源機制整理（重繪自《文化資產保存永續財務機制研究》，頁四-2）

圖 2｜文資建物權屬與現況財務困境（重繪自《文化資產保存永續財務機制研究》，頁四-3）

表2是整份報告政策建議的出發點——每一個課題都對應了後續章節提出的具體解方。指認課題後，研究並提出了對應解方的三個框架方向，作為深入討論的基礎：

• 文資發展權保障：使文資容積移轉具備市場性，透過容積代金制度讓文資修復維護與容積移轉脫鉤，建構容積銀行機制。
• 保存、修復與再利用之財源機制：針對既有政府補助績效進行檢核；仿效老房子文化運動建置媒合平台；成立文化資產保存基金；暢順民間捐贈稅費折抵機制。
• 文資保存生命週期對應財源：依指定前、指定後修復、修復後使用三個階段，分別對應發展權補償、修復財源、活化媒合等不同機制。

表 2｜發展權補償與財源機制對應課題（重繪自《文化資產保存永續財務機制研究》，頁四-4）

表 3｜文化資產保存、修復與營運財務課題（重繪自《文化資產保存永續財務機制研究》，頁三-50 至三-51）

評估「文資容積銀行」的可行性

台灣容積移轉制度自 1997 年引入，實施十餘年後問題浮現：監察院於 2010 年對內政部提出糾正，指出「民間私有公共設施保留地交易價格經常遠低於公告現值，或僅有公告現值三成，開發商獲取差價利益，真正地主未獲實質利益，顯不公平」；2014 年再提出專案調查，建議研議建立容積交易平台或容積銀行機制。內政部於 2014 年修正《都市計畫容積移轉實施辦法》，增訂第 9-1 條，確立「接受基地得以折繳代金方式移入容積」的法源依據——代金金額由三家以上專業估價者查估，應專款專用於取得同一主要計畫區內的公共設施保留地。

此後各縣市陸續配合修訂，主要分為公告現值與市價兩種計算方式，多數採傳統制與代金制雙軌並行、各佔 50% 的方式推動，以台北市與高雄市實施規模最大。台北市規定移入容積必須有 50% 以繳納容積代金方式辦理，代金收入優先用於取得公共設施保留地及都市建設。現況容積代金的問題在於：這筆錢被指定專用於公保地取得，完全沒有流向文資保存，於此OURs研究建議透過法規修正來改變的制度缺口。

台灣版文資容積銀行的建構建議

OURs的研究團隊參酌既有容積代金機制，提出台灣版文資容積銀行的五個具體操作細節，以及三個法令整合方向。

操作一：一定比例的容積移轉代金應用於文資保存

現況容積代金專款用於公保地，建議修正文資法，使文資保存納入容積代金的支用項目之一，且應規定容積移轉應有一定比例繳交文資保存代金。參酌台北市規定 50% 繳交容積代金，OURs認為文資保存應在母法層次取得保障，以確保各縣市一體適用。

操作二：代金專款用於文資發展權取得與修護營運

如同現況容積代金專款用於公保地，文資保存代金應明文規範「專款專用」，支用方向涵蓋：受限制發展權的補償、對應修復計畫的補助，以及古蹟管理維護計畫的支援。研究建議以相關收支條例明文規範，確保代金不被挪作他用。

操作三：代金費用透過估價師機制估定

比照現行容積代金制度，文資保存代金的計收數額本質上與容積代金相同——均為計收接受基地因容積移入所增加的對應價值。研究建議同樣由不動產估價師估計數額，並經主管機關審議後核定，確保計價透明、合理。

操作四：預先訂定代金支用的優先次序

參酌各縣市推行容積代金的經驗，代金如何支用在實務上往往是最大的爭議點。研究建議應預先訂定文資保存代金的支用優先序，例如：發展權長期受限制者優先、有取得急迫需求者優先、有政策執行迫切性者優先，以利制度上路後有明確依據，避免各方角力造成的執行困境。

操作五：古蹟修護與營運由主管機關委由專責單位執行

現況申請人必須先完成古蹟管理維護計畫或修復再利用計畫的審定，才可移出容積——陳悅記案正是這個程序設計出了問題。研究建議代金計收後，由專責機構統籌負責取得受限發展權，以及補助由申請者提出的管理維護計畫或由主管機關核定的修復再利用計畫，降低過去程序倒置造成的執行困境

法令整合一：母法確認可適用容積移轉的文資類型與權屬

目前各縣市對於哪些文資類型（古蹟、歷史建築、紀念建築等）、哪些權屬（公有、私有）適用容積移轉，規定不一致。研究建議修正都市計畫容積移轉實施辦法，擴大可適用的文資類型與權屬，不論公私有土地，只要因指定文資而造成基準容積受限，均可適用容積移轉，讓全國各地方政府得以一體適用。

法令整合二：平衡文資容積與公保地容積的市場份額

目前政府對容積移轉市場採放任自由發展態度，導致公保地容積獨大、文資容積市場難以發展。研究建議在政策上明定移入容積的來源應同時來自公保地與文化資產，並建議採容積代金模式推動，以降低建商直接與文資地主交涉的難度。

法令整合三：文化部與內政部共同研商法規整合，以內政部為主導

現況古蹟容積移轉與都市計畫容積移轉分屬文資法與都市計畫法，延伸出古蹟土地容積移轉辦法與都市計畫容積移轉實施辦法兩套辦法並行的問題。研究建議兩個主要部會研商整合，探討相互影響關係、土地取得優先性及土地使用管控，以內政部為主導機關，讓容積移轉制度有公正公平的統一依歸。

公辦都更應優先運用文資容積——松山民權東案的示範

不論中央或地方政府推動公辦都更，考量公益性，通常不採容積移轉增加容積。但研究建議可在都市更新建築容積獎勵辦法或都市計畫容積移轉實施辦法中明定：公辦都更或公有地開發若有增加容積必要時，應以購買文資保存移出容積或配合文資保存容積調配為優先。

台北市「松山民權東公辦都市更新案」已有實踐先例：該案初估容積移轉量可達法定容積 20%，台北市政府特別要求在招商期間業者應優先收購大稻埕容積移轉，同時預計由都更中心修復金山南路、濟南路口的海軍將官官舍歷史建物，並由投資人出資修復。這說明在招標條件中納入文資容積優先採購，不需修法，現在就可以做。然而，容積銀行機制在非都市計畫區幾乎無法運作——沒有容積市場就沒有交易基礎。非都市地區的文資補償需要另行尋求解方，例如允許捐贈文資建物實物折抵所得稅。

完整的永續財務機制架構

研究依三條主軸——引入都市開發利得、強化其他財務手段、建置文資保存基金——提出九項具體方向，每一項都有清楚的問題對應、操作方式與所需修法範圍。

主軸一：引入都市開發利得

一、文資容積於容積移轉應具備優先性

延續第五章的討論，研究建議在文資法或都市計畫容積移轉實施辦法中明訂，現行容積移轉上限（通常為基準容積 30–40%）中，應有 15–20% 來自文資容積，使文資容積不再完全被公保地排擠。

二、以容積代金方式計收，建構文資容積銀行

研究建議參酌現行容積代金機制，建立文資容積銀行：開發商繳交代金（「先賣」）後，政府再以代金補償文資所有人（「後買」），將文資修復維護與容積移轉透過代金制度脫鉤。此一機制需要文化部與內政部跨部會合作訂定「代金運用管理辦法」，明確補償順序與計價方式。

三、都市更新應給予文資保存較高容積獎勵

現況其他獎勵類別繁多，在獎勵上限的限制下文資保存獎勵無競爭力；同時房市熱區的土地增值往往遠大於保存提供的獎勵。研究建議修訂都市更新建築容積獎勵辦法，讓文資建物納入都更單元可獲得明確且有誘因的獎勵額度，並將保存文資建物「不計入開發容積」，避免壓低其他單元的獎勵計算基礎。

四、建置可供持有機關發動之容積調派制度

現況公有文資建物的持有機關（台大、台鐵、國防部等）不具備主動發動容積調派的法定權力。研究參照國軍老舊眷村改建條例第 11 條規範——國防部依眷改條例即具有發動容積調派的發動權——建議在文資法中比照納入，賦予文資管理機關容積調派請求權。

五、整體開發區域應將文資建物修復保存納入公共設施負擔

區段徵收、市地重劃等整體開發機制的「共同負擔」計算，目前並未包含範圍內文資建物的保存維護費用，導致文資建物在開發範圍劃定時往往被劃出，或開發後發生修復費用無法抵充的困境。建議參照「社會福利設施納入共同負擔」的政策邏輯，修正土地徵收條例及平均地權條例，將文資建物保存修復納入整體開發之共同負擔。

主軸二：強化其他財務手段

六、暢順稅費折抵與捐贈機制

研究針對民間捐贈提出三個具體修正方向：

• 簡化文資法第 101 條的捐贈認列路徑：現況私人修復自有文資的費用必須先交給主管機關或文化基金會再撥回，才能認列。研究建議與財政部協商，讓依主管機關核定修復計畫中的私權人自行負擔金額，可直接列計為捐贈折抵。
• 建立捐贈文資建物的價值認定標準：現有法規已允許捐贈古蹟折抵所得稅，但「目的事業主管機關核發之價值證明」的認定標準迄今付之闕如。研究建議與財政部協商，確立文資建物捐贈之類型、權屬樣態及價值認定方式，並研究能否將發展權捐贈亦納入範疇。
• 公有文資比照私有，給予持有稅減免：公有非公用文資若委外活化，相關稅賦轉嫁給廠商後直接壓縮活化誘因。研究建議修正文資法第 102 條，將相關稅費納入得減免的範疇。

七、民間勸募機制制度化

文資修復維護的捐助動能與藝文活動相比相差甚遠，問題根源在於缺乏制度化的媒合機制與鼓勵誘因。具體建議包括：

• 透過行政法人或專責單位主動臚列適宜接受捐贈的文資建物清冊，包含歷史背景、預計修繕費用、合宜技術團隊等資訊，降低捐助者的不確定性。
• 提供捐助者對應回饋：除稅負減免外，可研議命名權、企業在一定條件下使用場館空間等回饋機制，參照過往如名牌在中正紀念堂辦時尚派對、珠寶品牌在故宮辦展等企業利用文資場館的案例形式。
• 將民間捐贈列為施政績效指標，調動地方文化部門的積極性，並以成功案例（如台北光點）發展為示範個案，帶動他案仿效。

主軸三：建置文化資產保存基金

八、設置文化資產保存基金

建議修訂文資法，設置「文化資產保存維護基金」，整合各項分散財源。基金的財源入口與支用出口如下：

▲ 表 5｜文資保存基金的財源入口與支用出口

財源入口	支用出口
文資容積代金	發展權補償（補償因文資指定而受限的所有人）
都更代金、容積獎勵代金	古蹟歷建修復維護補助
民間捐贈	調查研究與財務需求資料庫建置
文資館舍委外收益	勸募行銷與教育推廣
其他既有基金提撥（平均地權基金、都更基金等）	文資指定前期規劃與補償先期作業

資料來源：《文化資產保存永續財務機制研究》，第六章，頁六-7 至六-8

比起都市更新或都市開發基金，文化基金的財源大多僅有編列預算一途，因為文化保存的投入往往有去無回，收益有其困難性，相當於社會福利設施。正因如此，廣納可能的財源、即便只提撥小比例，但聚少成多，才是可持續的方向。

九、成立文化資產行政法人

配合基金，建議仿照「國家住宅及都市更新中心」的模式，成立文化資產行政法人，作為政府與市場之間的專業中介機構。業務範疇建議包括：

• 文資建物之受託管理
• 文資容積銀行之支用管理
• 文資建物保存、修復與營運之募款辦理
• 文資建物之推廣與行銷
• 文資建物委外再利用之發包與管理
• 文資建物資訊蒐集、統計分析、研究規劃及教育訓練

這個構想的核心邏輯，是讓文資保存不只依賴政府預算，而是能透過市場機制部分自償。荷蘭的 Stadsherstel Amsterdam 實踐了一個類似但更市場化的版本

OURs 研究提出的行政法人構想，與 Stadsherstel 的邏輯高度相近，但有一個關鍵差異：台灣的設計以政府設立與授權為基礎，尚未走到 Stadsherstel 那種以市場化股份制自負盈虧的模式。如何在公共性與自償性之間找到平衡，是這個方向後續仍需深入討論的課題。

改革地圖：建議的修法優先順序

針對各項建議，依修法難度給出了推動的優先序建議：

▲ 表 6｜OURs 研究建議的推動優先序

推動層次	建議方向	對應法規
立即可行（不需修法）	政府主導開發優先採購文資容積（納入招標條件）	招標文件修訂
立即可行（不需修法）	連結公共藝術基金用於文資修繕（依現行條例解釋）	文化藝術獎助條例
短期（需修法或修規）	文資容積銀行：容積市場 15–20% 保障比例＋代金計價	文資法＋都市計畫容積移轉實施辦法
短期（需修法或修規）	都更容積獎勵辦法修訂：文資建物不計入開發容積	都市更新建築容積獎勵辦法
短期（需修法或修規）	文資管理機關容積調派請求權入法（參照眷改條例第 11 條）	文資法修正
短期（需修法或修規）	歷史建築持有稅與古蹟相同（由「得減徵」改為「全免」）	文資法第 99 條
短期（需修法或修規）	簡化自有文資捐贈抵稅程序；建立捐贈文資價值認定標準	文資法第 101 條；與財政部協商
中長期（跨部會）	整體開發（區段徵收、市地重劃）納入文資共同負擔	土地徵收條例＋平均地權條例
中長期（跨部會）	文化保存特別捐（附加建照）——視新建行為獲利共同分攤保存成本	另訂條例
中長期（跨部會）	設置文資保存基金＋成立文化資產行政法人	文資法授權＋組織法規
中長期（跨部會）	研議發行文資彩券（參酌英國文化遺產樂透基金、法國遺產樂透經驗）	新法研擬

資料來源：《文化資產保存永續財務機制研究》，第六章，頁六-1 至六-9