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近年來，氣候條件變化，災害不再是單一事件，而以複合型的形式頻繁發生，其規模與影響也愈趨複雜。面對這樣的現象，我們該如何重新認識災害的特質，並在變動的環境中培養面對災害的能力？本次演講紀錄為眼底城事十周年系列演講第一場，邀請兩位防災與環境規劃領域的專家，與我們一同探討：如何從理解災害開始，進而建構彼此扶持的韌性連結。

陳亮全教授：社會共擔風險，在變動中重建地方的韌性

陳教授認為臺灣作為一個地狹多山的島嶼國家，其地理位置與地形特徵決定了其固有的多災害屬性。在全球氣候變遷的影響下，極端氣候事件日益頻繁，已使災害成為社會環境的新常態。因此，社會必須從根本上調整災害應對策略。

一、臺灣災害風險是地理與人為因素相互交織

首先，陳教授剖析了臺灣災害的特徵：首先是自然地理的固有脆弱性。臺灣地處環太平洋地震帶上，這決定了地震頻發的高強度風險。同時，島嶼地形的陡峻與河川短促，使得在豪雨或颱風侵襲時，極易引發水災與嚴重的坡地災害，近期的馬太鞍堰塞湖潰壩的事件正是這種自然力量的真實寫照。

更為關鍵的則是人為與社會的脆弱性。災害規模的擴大往往與人類的抉擇息息相關。在都會區，如雙北、桃園等的高度都市化地區，以及經濟發展下的土地過度利用，促使開發行為不斷向高風險區域擴展。這種發展模式使得原本單純的自然力量，加深了影響規模，形成牽連甚廣的複合型災難。他強調，這不單純是一個自然課題，更是一場深層的社會工程學挑戰。

二、災害管理思維的轉向：從「抵抗災害」至「減輕衝擊」

面對這場新常態的極端考驗，陳教授提出了兩個關鍵的思維轉變，將風險管理朝向主動、預防性的模式轉變：

觀念一：災害管理是全民的共同生活責任。 防災不再是單由政府機構承擔的職責。災害防救必須內化為島上每一份子——從決策者、專家學者、到社區居民、乃至企業組織——共同的生活責任。唯有當防災意識融入日常，成為一種自發的行為模式，整個社會才能具備從容應對衝擊的能力。

觀念二：辨析「災」（Hazard）與「難」（Disaster）。 他細緻地區分了兩者的定義：「災」是無法控制的自然現象（如颱風、地震）；而「難」則是人事物遭受的實質損害。他的核心論點在於，我們雖無法阻止「災」的發生，但卻能透過強化「受體」（人、物、空間）的韌性，有效減少受體的脆弱性與對災害的暴露，進而控制災難（Disaster）的規模。這種主動控制風險的思維，才是現代災害管理的核心價值。

三、韌性社會實踐的三大軸線

為將抽象的原則落實到具體行動，陳教授將目光投向了基層社區。他強調，真正的韌性社區必須涵蓋完整的時間軸：事前減災、事中應變，以及災後快速重建與損失解決。他提出了三大實踐面向，作為提升社會韌性的實操指引：

1. 洞察災害的長遠性與社會脆弱的根源

他提醒，我們必須跳脫僅計算災害直接損壞的思維。災害衝擊往往具有間接且長遠的連鎖效應。例如，颱風不僅帶來物理性破壞，更會引發基礎設施中斷、產業停擺，甚至在災後因急於重建而導致地景的二次破壞。這些災難規模的擴大，其深層原因潛藏於社會結構中的脆弱因子：包括人口高齡化、在地維護力量的弱化、舊建築的失修，以及產業結構（如溫室）對極端天氣的不耐受性。因此，韌性建構的目標，必須是從平時就著手強化社會經濟結構，從根本上消弭這些脆弱點。

2. 社會資本的凝聚：鄰里互助的黃金救援

在重大災難來襲時，政府救援力量的抵達需要時間。此時鄰里互助才是第一時間最關鍵的力量。他引用調查數據顯示，約有60-70%的受災者是在黃金救援時間內被身邊的親友或鄰里救出。因此，透過日常的社區營造與互助活動，建立起牢固的社會關係（社會資本），是降低初期衝擊、加速復原的基石。這種社會連結不僅是救命的物理支持，更是災後精神重建的強大後盾。

3. 共學、協作與演練：將知識內化為集體行動力

要將知識轉化為實戰能力，必須仰賴社區的共學、協作與實戰演練。例如，過去有許多大學的城鄉規劃相關系所，會與在地社區合作，鼓勵居民共同參與環境調查，繪製風險與避難路線的社區防災地圖。這種跨領域的協作模式，不僅能將學術資源帶入社區，更能促進以社區為主導成立在地化的指揮部，並定期進行實戰演練，確保應變機制在壓力下能夠迅速、有效地運作。他總結，這是一場全民的努力，是確保臺灣這座島嶼安全與永續的唯一道路。

邵珮君教授：以境況模擬為基礎，提升災防業務的韌性

邵教授從臺灣災害防救體系的建立與演進談起，探討中央與地方的協作模式，並點出當前國土計畫在防災策略上的關鍵困境，借鏡國外經驗，提出臺灣透過因地而異的境況模擬與減災目標設定，來精進防災策略。

一、臺灣災害治理體系的架構與演進

１. 三級體系的確立與法制基礎的強化

臺灣現代化的災害治理，始於 1999 年九二一地震後，2000 年《災害防救法》的制定。當時成立國家災害防救科技中心（NCDR），將其定位為科技資源核心，提供災害潛勢地圖等科學技術支持地方政府，從臺北市和嘉義市先開始推動。而後經過近十年的期間，透過生根計畫，讓全國368個鄉鎮市區加入，讓基層的行政部門也具有防災能量進行防災業務，才逐步確立中央、直轄市/縣市（第二級）、鄉鎮市公所（第三級）的三級災害應變系統。重大災難的反思也回應到體系的精進上，例如 2009 年莫拉克颱風後，強化了縣市政府之間的廣域資源互助機制，並有進一步土地使用的規範，而2016 年美濃強震後把重建的措施放入體系中，到了2022年在氣候變遷的背景下，納入國民防災。

2. 從公助到全民韌性的策略

面對複合型巨災的挑戰，治理思維從單純的政府「公助」朝向強調全社會參與的「自助、公助、共助」。從2017-2022年的韌性社區到2023年之後的強韌臺灣，例如地方政府與在地大學合作，由在地大學提供技術和工作方法，協助公部門做災害風險的分析。推動培訓防災士，也把基於國家安全的全社會防衛韌性納入。

二、國土計畫的策略失焦與風險界定的缺憾

邵教授提到臺灣作為高災害敏感度地區，國土計畫理應擔負起確立高災害風險區域的戰略責任。然而，當前《國土計畫》雖談及國土防災策略，但內容上卻無法明確且綜合地劃設高風險地區，在實際操作中使得地方級的防災工作難以精準地落地執行。

她強調，高風險地區的定義必須超越單純的物理性環境考量，納入人、產業、社會脆弱度等要素。例如，一個地區的弱勢人口結構，會加重災害發生後的災損。因此，國土計畫必須提供一個安全願景的設定，並將這種綜合性的風險劃設明確，使其能與地區災害防救計畫有效協作，共同提出因地制宜的調適策略。

三、地區災害防救計畫的瓶頸：境況模擬與對策精進

1. 地方計畫與實務操作的落差

儘管地方政府在執行時被要求「設定災害情境」，但現行的《地區災害防救計畫》在操作上與實際落實之間仍有明顯落差，尤其缺乏對對策精進的具體檢討。傳統的計畫操作往往停留在表層的資源指定，例如僅確定避難收容所的位置，而未針對特定災害情境進行細緻的操作，像是針對高風險地區中的弱勢群體制定優先疏散或分階段避難的機制。

2. 境況模擬的減災目標與差異化分析

要提升災害防救工作的效率，必須將災害的「境況模擬」更進一步考量到時間軸應用和減災目標設定，成為對策檢討的工具。邵教授以馬太鞍堰塞湖潰壩為例，強調必須根據不同的水流情境和抵達時間，制定精確的應對時程（Timeline），才能解決如「在極短時間內如何疏散8000人」的實戰目標。

此外，當前的地區災害防禦計畫是全災害管理的架構，但也要注意不同災害間（如水災與地震）在減災、重建策略上有顯著的本質差異，計畫應進行更細緻的差異化分析，避免「一體適用」的僵化模式。

3. 借鏡國際經驗：設定明確的減災目標與策略

她引述日本經驗，透過《國土韌性基本計畫》作為指導性文件，將防災視為一項最高位階的國家目標。此計畫不僅界定了國土的安全願景，更將其分解為四大基本目標：

• 最大極限的人命保護
• 國家跟社會的的關鍵基礎設施不能受到致命的損害
• 最小化的國民財產及公共設施受災
• 迅速的復原重建

韌性基本計畫確立的目標，再成為各縣市制定「國土振興地區計畫」的上位指導。例如，東京的韌性計畫會設定明確的減災目標，如「在 2030 年將受災人數減少一半」。一旦目標確立，地方政府必須反向推動「業務精進」。所有局處，包括交通、土地使用、消防等，都必須以達成此減災目標為前提，透過境況模擬來檢討現有資源和對策的不足。這種系統性的操作過程，確保了防災工作不再是消防局單獨承擔，而是成為跨局處、整合性的國土安全實踐。這為臺灣如何將國土計畫從抽象概念提升為具體、可評估的防災行動，提供了參考路徑。

問答時間：從覺知到共存，臺灣社會韌性體系的建構之路

在演講的尾聲，兩位教授針對聽眾的五個提問進行回應，探討了臺灣如何從教育、規劃、文化及社區層面，建立起一個具備自我復原能力的韌性社會。

Q1：面對新常態災害，什麼是即刻要採取行動的？

面對災害的新常態，兩位教授一致認為，當前最不能忽視的，是個人與在地社區風險意識的即刻建立。陳教授指出，多數民眾對自己居住環境的風險（例如位於土壤液化潛勢區的住宅）缺乏認知。從自身力量出發，重點在於「共學」與「互助」。民眾應主動去了解周遭的災害資訊，並嘗試透過社區組織動員，共同製作防災地圖。更重要的是，必須在平時透過互動來建立關係與默契，特別是針對高齡、獨居等社會脆弱群體進行盤點，在災害來臨時啟動自救與共助機制。

Q2：空間規劃系所的教育能如何回應臺灣韌性社會？

兩位皆認為空間專業者應在養成階段便充實自己對災害和風險的認知。邵教授建議，設計者不應只關注造型，而應開始將減災概念融入作品，例如將公園設計中納入具備蓄洪功能的「雨水公園」，提升環境的韌性。

在實務層面，空間規劃系所應積極走出校園，與在地政府及社區進行合作。雖然過去地區災害計畫的執行多由土木水利科系主導，但陳教授強調，空間規劃專業能運用其宏觀視野，協助地方政府進行高風險地區的指認，提出土地使用與空間規劃的治本對策，而非僅停留在單一建築的結構安全檢視。

Q3：如何在防災體系中納入原住民部落文化觀點的社會韌性或機制，成為防災中的其中一股力量？

陳教授提到，原住民族在傳統上即具備與自然共存的「智慧」：他們會因應災害條件調整部落位置，例如：許多原始地名本身就是一種風險警示，反映了祖先對該地水文與地質的認識；或是傳統的耕作文化，即是一種韌性的生活方式。因此，應將這些傳統智慧與社會文化納入地區防災機制。

邵教授特別提醒，在災害重建過程中，應充分尊重原住民的居住權與在地看法，避免像過去一樣由專家或政府來主導、「蓋一個新社區」的單方面決策模式。決策應強調民眾參與，讓在地居民發揮其既有智慧，藉此規劃適應環境的重建方案。

Q4：成人理解災害或防災議題已經有困難了，如何陪著孩子一起理解？

兩位建議不應將防災視為一個獨立的壓力議題，而是要將其知識融入既有課程，以防止對學童造成額外的心理壓力和對環境的恐懼。

陳教授提倡將防災知識採取「融入常規課程」的方式，自然地在小學的自然和社會等科目中進行。他舉例，日本的小學教育中，並不是獨立開設防災課，而是讓學童在學習家鄉地理時，認識周邊的河川、水文特性等，從而將防災意識內化為對環境的理解與尊重。邵珮君提到，學校可將教案設計為分齡模式，從低年級學生認知行為避難，到高年級理解科學知識。同時，可要求孩子回家與家長討論家庭防災計畫，讓防災意識進入到家庭中。

Q5：有哪些契機使得中央和地方政府開始重視社區自助防災，並願意投入資源？

兩位教授皆提到中央和地方政府對社區自助防災的重視，主要源於過去幾次重大災害的經驗教訓，特別是九二一地震之後。陳教授解釋，大規模災難中「黃金救援時間」內，政府的外部救援力量難以即時抵達。921 的經驗讓中央意識到，社區內部的「自助」與「共助」才是第一線力量，並開始願意投入資源推動社區層級的防災組織與培訓。此後，臺灣開始有計畫地推動防災社區，目前已擴展為多部會共同參與的機制。

然而，推動過程中亦面臨挑戰：首先是行政推動的形式化。由於行政單位必須面對預算時程壓力，導致社區輔導工作常常從最初希望的「建立意識、凝聚共識」退化成快速「上課、演練、結案」的形式化操作，內容質量大打折扣。陳亮全建議將防災議題融入社區營造、長照、道路改善等日常議題中，讓安全意識在非災害的互動中慢慢內化，使社區韌性得以累積。

其次在氣候變遷的背景下，推動調適工作的不確定性高，政府必須學習如何進行有效的風險溝通，將專業知識轉化為民眾聽得懂的語言，才能避免讓防災理念與社區生活脫節。邵教授最後總結，我們必須思考如何讓生活中的「安全」與「災害共存」的概念同步，讓社會與政府都能跟上環境變遷的速度。