氣候變遷的都市發展契機:荷蘭與鹿特丹市推動都市韌性以面對水患風險的發展歷程 

文:P. Lu

由於極端氣候與氣候變遷所帶來之不確定性,城市韌性(urban resilience)這個議題逐漸在空間與規劃專業的討論中受到重視。早期研究著重在對環境威脅具有容受力的韌性社區(Resilience communities),企圖藉由物理環境與工程技術上的改善,以達到『避災』的目的。近來研究則偏重城市韌性在『調適』面向上的探討,強調一都市在物理環境與人際網絡上自我維持(self-sustain),自我組織(self-organise),以回應未知擾動的能力。以荷蘭Randstad地區為例,此區域在國家經濟發展上極為重要(佔國民生產總額GND的65%),由於平均高程低於海平面,無可避免的暴露於水患,特別是氣候變遷所帶來之不確定性的威脅之中,積極推動都市韌性,降低水災可能造成之影響,成為Randstad地區發展的重要課題。

二十世紀以來,荷蘭分別在1953及1993,1995年間發生兩次嚴重的水災,都在空間治理上造成很大的轉變。發生在1953年的暴雨和暴潮侵襲荷蘭沿海地區,造成約兩千人死亡,並淹沒了超過二十萬公頃的土地。 三角洲委員會(The Delta Commission)在隔年成立,並發佈了三角洲計畫(The Delta Plan),對海岸地區作嚴密的防護。如,數個海閘,大壩,以及在南部地區出海口一帶的三島串聯計畫,以確保由海來的暴潮不再侵襲國土。荷蘭交通,公共建設與水管理部門 (The Ministry of Transport, Public Works and Water Management, V&W) 作為最高層級的統整部會,著手開始進行相關計畫。早期計畫以安全與經濟發展為導向,忽略了對出海口及沿海地區重要的環境與生態所造成的影響,使得三角洲治水計畫在1960年代受到相當多關於環境與生態保育方面的質疑。1970年代,修正後的三角洲計畫藉由在工程科技上的突破,興建一個具彈性,開放式的Estuary大壩,來調節外水與內水。改良後的計畫終獲得決策者及地方團體的支持而得以興建,成為荷蘭水利工程史上一個極重要的轉淚點。至此,水利決策無法單就經濟或安全的層面作考量,而需要尋求環境,生態,社會,以及工程技術等議題間平衡發展的一種手段。水利事件逐漸從『專業優先』轉變成一個公民可參與討論的議題,防洪不再被視為唯一解,而成為各種可能性中需協調的一環。

最近的水災威脅則發生於1993及1995年,由於當時萊茵河與瑪士河水位暴漲幾乎溢堤,超過二十五萬人口及牲畜因安全的理由進行疏散。儘管沒有釀成巨大的災害,這兩次的洪水威脅迫使決策者對傳統上『與水爭地 (fight against the water)』的思維方式進行反思,『還地於水 (room for the water)』的概念開始發展,並進行相關的檢討與配套計畫。例如:『還地於河 (the Ruimte voor de Rivier, Room for the River)』在2007年開始執行,利用都市規劃,流域管理與河道工程等手段,提供更多(足夠)的空間給水,同時也鼓勵地方團隊推動各種與水共生的創新性研究。

2000年代末期氣候變遷與其不確定性的威脅逐漸在治水與都市發展上受到重視。2006年KNMI荷蘭氣候模式研究報告(KNMI Climate Change Scenarios 2006 for the Netherlands)預估,至2100年,荷蘭地區的海平面會上升0.35至0.85公尺。若考量地層下陷的因素,海平面上升將達到2.5至5公尺,以3.25公尺為平均質。這代表了鹿特丹的水患威脅較目前升高十倍以上,而Maastluit和Oosterschede海閘將無法有效保護鹿特丹及Randstad(包含阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙、烏特勒支)區域。2008年開始,中央層級的三角洲委員會開始推動氣候變遷之水相關議題在調適與減緩方面的研究,並著手規劃空間發展策略。專家們將氣候變遷的威脅分為兩大類:海平面上升,以及極端降雨導致河川水位暴漲,兩者可能同時發生,致使情況愈益嚴重。因此,國土西側靠海地區,特別是鹿特丹一帶應積極進行防洪準備。

面對氣候變遷的高度複雜性,過去的治水經驗讓荷人更加重視跨部會整合。水患不該只被看作是單純的水文事件,而是牽涉了土地利用,經濟發展與社會協調。因此需要能整合環境安全,生活品質,與城市競爭力的整合性空間發展策略。在政策上,上位計畫如歐盟政績及推動的萊茵河流域共管計畫。國家計畫則著力於工程建設與知識生產兩方面的投資,其中,一部份整合區域及地區相關單位配合執行,如還地於河(2007), 水願景(2007),另一部份則致力於決策過程中的制度與知識生產上的投資,如國家回應氣候變遷空間規劃適應策略 (2007),國家治水知識與創新章程(2010),三角洲委員會報告 (2008),國家水計畫2009-2015 (2009)等。在與地方政府的配合上,整合國家資源,學術專業與地方規劃專業的『知識為氣候 (Knowledge for climate)』和『與水共生 (Living with water)』兩個計畫扮演重要的角色,支援水利工程與洪患各項防禦計畫。

地方政策推動氣候變遷相關政策有三個面向:(1) 在氣候變異與水災風險上的知識生產,如鹿特丹氣候不侵策略2009、鹿特丹氣候不侵策略2010、鹿特丹水計畫2;(2)增加城市競爭力,如鹿特丹港願景報告、鹿特丹城市願景2030、鹿特丹區空間計畫 2020;以及(3) 樹立全球治水都市典範的專業形象的都市行銷,如鹿特丹氣候不侵策略2010。具體的都市行銷策略如參與2010年上海世界博覽會強化與全球三角洲城市的國際交流等。歐盟及中央層級的空間政策也以氣候變遷的知識經濟為長期發展目標。然而這樣的發展策略也並非毫無阻礙,儘管氣候變遷的科學研究與知識經濟行銷已經是鹿特丹市府大力推動的方向,一般住民可能仍停留在『與水爭地』的治水想像之中,而反對一些與水共生概念的空間變化。例如,基於安全的理由,一些社區民眾並不歡迎兼顧遊憩與滯洪的水廣場(Rotterdam water square, 圖1, 2) 作為社區鄰里活動空間。

儘管有不同的意見,我們仍然肯定荷蘭面對氣候變遷的努力,以及在國家與地方(鹿特丹市)發展策略上的轉變。相對於過往從發展經驗中學習的都市計劃傳統,氣候變遷所帶來的不可確定性,使得目前鹿特丹的決策過程更偏重於仰賴科研知識專業對未來環境的模擬。也使得科研知識成為氣候時代空間規劃決策中越來越重要的一環, 對科研的投入與合作也愈益頻繁。而公部門間的協調,可以說是回應氣候變遷水災決策過程中的關鍵。藉由跨界合作的機制與各部會間的協調,建立較有彈性的規劃決策與協商機制,保持體制內的開發性,以面對不確定性所帶來的衝擊。

空間規劃應如何面對氣候變遷?荷蘭經驗揭示了一結合研究,水利工程、空間規劃與社會經濟發展的整合性空間發展策略的可能性。相對於單一氣候變異事件的處理,空間規劃專業者應思考氣候變異下的水災所帶來的社會經濟影響,以尋求更完整的對策。而城市韌性的概念也許能提供對空間規劃的新思維,藉由開放性,持續性的改變,尋求城市發展的新契機。

201511氣候變遷 01圖 1 鹿特丹水廣場(實景)

201511氣候變遷 02圖 2 鹿特丹水廣場在不同氣候條件下的使用示意圖
來源:www.rotterdamclimateinitiative.nl
www.schielandendekrimpenerwaard.nl
www.urbanisten.nl

表. 2000年代後期荷蘭對應氣候變遷水議題之空間政策與規劃策略

注:國家交通公共事物及水管理部 (V&W),國家農業自然及食品部 (LNV)及國家經濟事務部 (Ministry of Economic Affairs, EZ)已於2010年整併為整併為基礎維生設施與環境部(the Ministry of Infrastructure and Environment)與經濟事物,農業與創新部(the Ministry of Economic Affairs, Agriculture and Innovation)。

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沛文照片
P. Lu
台大地理系,成大建築所,Lund University與TUDelft系友,國立彰化師範大學地理系菜鳥老師一枚。擅長氣候變遷,韌性城市發展與國際比較研究。相信有愛有溫度就可以一直走下去。
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