韌性成事好城市@里約(Rio de Janeiro, Brazil):擁抱我們的水,為我們的未來建設,並賦權與人民

文:昱儀, P.Lu

八倍的人口成長,不均值的城市發展

里約熱內盧(Rio de Janeiro)位於巴西東南部,全城約 650 萬人口,是巴西僅次於聖保羅的第二大城。里約位處山脈與大海之間,不僅被大西洋環繞,市內擁有三座城市森林,以自然美景聞名,為巴西主要的旅遊勝地,也多次舉辦國際級大型活動,如 2014 年的世界盃以及 2016 年的奧運會與殘奧會。但里約市的人口成長快速,由 1900 年代的 81 萬(811,443)一路攀升至 2015 年近 650 萬(6,476,631),過去 25 年間人口成長率約 8 倍,人口的快速成長雖然為里約帶來豐富的勞動力,但也同時為城市的環境管理,基礎設施與各項公共建設帶來挑戰。


里約熱內盧的人口演變
Source: Brazilian Institute of Geography and Statistics

並且在人口壓力下,也帶來各區域發展不均的問題,根據 2010 年的人類發展指數(HDI)[註1],里約市平均 HDI 為 0.799,最繁華的街區為 0.970,而最貧困區的 0.700,發展差距懸殊。這樣的差距也表現在由 Instituto Pereira Passos (IPP)所公布的社會進步指數圖 [註2],下圖深綠色區域的總體結果最佳,紅色區域最差,可知城市東側發展較優,西側較差,貧窮地區間或散布其中。


里約熱內盧的社會進步指數圖
Source: Instituto Pereira Passos (IPP), April 2016

韌性里約:衝擊與挑戰

推動城市韌性發展的第一步,是了解城市的現況與環境課題,韌性城市專業者(Chief resilience officer, CRO)指認里約的城市發展課題為:預期的自然環境挑戰衍生性的社會衝擊兩大類。

預期的自然環境挑戰:

  • 強降雨:強降水通常會導致嚴重的環境衝擊,並且交合在雨水中的污水和固體廢棄物汙染則易傳播疾病,如鉤端螺旋體病和腹瀉。
  • 強風:在里約熱內盧登記的最強風速可達到 100 公里/小時。
  • 熱島效應與熱浪:熱浪是極端氣候事件,具有高死亡率。高溫多日時,人們在陽光下工作,會產生熱不適,呼吸和心血管疾病增加,造成壓力增加和生產力下降;高溫還會導致電能消耗增加,如冷氣需求過大而造成停電;在更乾燥的日子,還可能增加邊坡及森林火災的機率。
  • 海平面上升:2010 年的一項研究表明,如果海平面上升半米(50cm),大約 30 平方公里的城市將面臨被海水淹沒的風險。


由於里約熱內盧市海平面上升而易於重新定義沿海線的地區
Source: IPP/Prefeitura do Rio de Janeiro

衍生性的社會衝擊:

  • 流行病:1982 年以來,以埃及斑蚊為主要媒介的登革熱就一直在城市蔓延,這樣的現象可能因氣候變化而增加,例如:熱島效應下加速繁殖,以及延長全年繁殖發生的月份。
  • 各種污染其衍生效應:例如,空氣質量惡化,影響人類健康,如哮喘機率的增加;聲音污染,減少市民參與城市步行的意願,過度仰賴汽車的結果,除了增加溫室氣體排放,也導致交通事故死亡人數增加;同時,由於城市缺乏完善的公共運輸系統,汽車代步讓市民花費過多的時間通勤往返,減少了休閒,學習和家庭的時間。
  • 社會性的極端事件:例如,由於運輸工具發生事故而導致的交通延誤增加;氣體爆炸或洩漏,基礎設施過載所導致的裝置爆炸等,城市同時也因電力線路損壞而造成定期或長期的停電,或是因高壓水和污水管爆裂增加導致供水中斷。
  • 城市犯罪:犯罪集團的行為也會影響城市的韌性,造成突如其來的衝擊,例如:在沒有預先警告的情況下阻塞街道,導致交通壅塞,在極端暴力的情況下襲擊和掠奪私人和公共財產等。這樣的現象會增加城市之於人的不安全感,這會影響房地產價格,旅遊業和公民的心理健康。
  • 公共衛生問題:城市中僅有約 57% 的人可以享受完整的基本衛生設施。衛生設施的不平等對公共衛生造成了各種影響,增加了傳染病的數量,包括埃及斑蚊傳播的傳染病和嬰兒死亡率。

韌性里約:願景

韌性城市之於里約,不只是一個保護城市及「里約人(Cariocas)」[註3] 免於衝擊和威脅,更是塑造一個在未來幾十年中,為所有年齡和背景的公民提供充實生活的城市。在這樣的脈絡下,決策者提出以下願景:

  • 擁抱我們的水(Embrace our water):整治河流、湖泊和海灘的水,妥善管理水資源,讓城市有具品質的飲用水資源,這同時也能促進旅遊和經濟活動,帶動城市永續發展。
  • 為我們的未來建設(Build for our future):提高綠色氣候智能發展,讓所有人都能獲得住房和高質量的生活服務,特別是衛生設施的改善,未來將沒有 Carioca 生活在高風險區域。
  • 賦權於人民(Empower our people):Cariocas 將在多元、包容、低碳和循環經濟中擁有大量就業機會;他們能積極參與影響他們的決定,並學習預防、動員和發展回應衝擊的能力。

韌性里約:取徑(approach)

執行方向則包含連結(Connect),合作(Collaborate)與共同利益(Co-benefits)等三大面向。

  • 連結(Connect):重新認識到公共,私營和學術部門以及民間社會都存在優秀的做法和舉措,強化跨領域之間的鏈結將可以提高城市的韌性,鼓勵城市想上述之願景發展。
  • 合作(Collaborate):謹慎地培養和促進市府與民間社會,非政府組織和私營部門的合作關係,公開分享信息與想法,並將人們在計畫和倡議上聚集。(Vision Rio 500和Strategic Plan 2017-2020)
  • 共同利益(Co-benefits):共同利益的建立可以為現有項目增加質量,並在評估和比較業務案例方面發揮作用,未來將聚焦特定議題,如氣候變化、社會經濟韌性、韌性行為和韌性管理等方面,利用「城市韌性架構(City resilience framework, CRF)」[註4] 來檢核城市計劃和項目的範圍與質量,幫助城市發展,以應對更多的衝擊與挑戰。

韌性行動回應

願景1:擁抱我們的水(Embrace our water)

像許多沿海城市一樣,氣候變化對城市的衝擊,不只是海平面上升和風暴潮,還有強降雨所可能帶來的洪災,土石流及其衍生性的社會災害。里約市以擁抱水(而非排拒水)為基調,訂立了以下的行動方案。


土石流敏感性地圖,由Geo-Rio於2010年開發。
Source: Geo-Rio

ACTION#1.A:建立里約熱內盧氣候變化小組
積極對應極端天氣的第一步是組建由各科學領域專家所組成的氣候變化小組,主要任務為研究氣候趨勢,並藉由對趨勢的掌握,提出對城市決策的服務建議。

ACTION#1.B:實施氣候減緩和調適組合
制定減少溫室氣體排放的氣候減緩(mitigation)相關策略,鼓勵城市發展調適(adaptation)計畫,並加強氣候相關計畫在公共,私人與國際上的融資機會,以強化計畫落實之可能。

ACTION#1.C:監測氣候趨勢和影響
對應氣候變化的首要任務即是環境監測,能協助決策者掌握環境現況,以提供有效的、具意義的韌性發展策略。監測資料可為政策決策和城市規劃提供訊息,並透過特定議題的跨領域的對話(例如:海平面上升如何影響經濟),建立城市發展的基調。

ACTION#1.D:多變量氣候風險地圖
鼓勵 Cariocase 在家中裝設環境監測傳感器(sensor),結合中央監測站資料與歷史數據,建立多變量的氣候風險地圖,以預測強降雨、強風、熱島、上升的潮汐、山體滑坡以及其他衝擊將「在何時」,以及「在多大程度」上影響里約各區。這些模型將與決策者、公用事業和政府機構共享,以協助他們更擅於應對危機。


里約熱內盧運營中心的熱島即時建模
Source: Alerta Rio and Rio Resiliente

ACTION#4.A:制定水策略(water strategy)
確保大都市區和 Guandu 河流域有一致且安全的飲用水供應。為此,除了多樣化的分散水源外,也將檢視並增加可滲透地表覆蓋範圍,減少地表逕流,擴大地下水補注,如下圖所示,藍色區域代表雨水收集與地下水補注的潛力區,顏色越深,潛力越大。同時,城市也將致力於清理瓜納巴拉灣和其他水體,並探索其休憩和經濟潛力。


雨水收集再利用之潛力圖
Source: Sanitation National System of Information (SNIS) and the 2010 demographic census from the Brazilian Institute of Geography and Statistics (IBGE).

願景2:為我們的未來建設(Build for our future)

以提高綠色氣候智能發展,促進公民福祉,創造宜居城市(livable city)為目標,包含以下行動。

ACTION#3.A:實施LED路燈
利用 LED 燈泡取代里約 75% 的公共照明,以提供更明亮的照明,使公共區域更安全,同時降低城市的能源成本。而新設的燈也將成為「智能電網(smart grid)」的一部分,所包含的環境監測傳感器(sensor)可以協助監測交通狀況,鄰里微氣候,道路基礎設施飽和度和犯罪活動等。

ACTION#3.B:森林項目(Arbored-Squares)規劃
森林項目將在城市周圍種植 50,000 棵樹,為大多數居民提供距離他們家 15 分鐘內的綠地,並為城市公園增加額外公共設施,如噴泉,以降低因過曝而導致的熱衰竭住院與死亡發生率,並設立堆肥及相關回收設施。此計劃以城市北部和西部為重點發展地區,目前這些地區的人均發展與社會進步指數較低,也較缺乏樹木覆蓋率與公園。

ACTION#3.C:提高城市流動性(urban mobility)
梳理城市的交通亂象,透過佈建快捷巴士系統、輕軌、自行車道或其他低環境負擔的交通方式,以強化城市的流動性。


位於Lagoa Rodrigo de Freitas邊緣的公共LED照明
Source: JP Engelbrecht

擴建中的里約快捷巴士系統
Source: ARY KAYE

ACTION#2.A:為城市制定災難復原計劃
與當地及國際人道主義援助組織合作,制定災難恢復計劃(Disaster Recovery Plan)透過持續性的人員合作(包括消防員,民防,社會福利和各種政府機構等),提高城市的應對能力。盤點城市的物質和人力資源,建立公民參與恢復工作的推動策略與相關訓練。

ACTION#2.B:奧運遺產營運
已開始為2016年奧運會和殘奧會所留下的設施進行規劃,檢視基礎設施現況,並積極各項情境(scenario)設定與奧運遺產使用方案。

ACTION#5.B:強化固體和有機廢棄物的價值
固體和有機廢棄物不應是城市的問題,而可以成為創造價值的機會,例如:擴大回收計劃,收集堆肥給當地農民,創立永續發展價值。

ACTION#4.D:建設普遍的衛生設施
改善相關衛生設施,使市民能獲得普遍且具水準的生活環境。

ACTION#4.B:污水處理與再生能源發展
建設污水收集設施,以涵蓋至少80%人口稠密區為目標。推廣太陽能,在里約市政廳屋頂安裝太陽能光電板是指標,也是第一步,以利用太陽能減少對石化能源之依賴。

願景3:賦權於人民(Empower our people)

透過教育(education),如「韌性青年計劃(Resilient Youth Program)」與「部署城市復原力課程(deploy urban resilience curriculum)」,強化民眾、特別是孩子,認識城市所面臨的風險,鼓勵環保、培育面對衝擊與應變的能力。

ACTION#6.B:為城市韌性創建 MOOCs
與當地大學合作,提供向大眾、公務員與教育工作者開放的在線課程(MOOCs),並納入文本,視頻和理解測試。這樣的做法除了能建立市民自身的韌性外,還可以學習如何將韌性概念融入個人的職業發展,無論他們是醫療服務提供者、企業家、法律官員等,都能有所收益。

ACTION#2.D:擴展韌性社區
教授社區成員關於在危機期間應變(reaction)與恢復(recovery)的相關行動課程,任何完成培訓的人都將獲得一份證書,證明他們承諾建立應變能力。

ACTION#5.A:建立並促進城市的循環經濟發展
建立城市的循環經濟模式,強化城市正向發展能力。

ACTION#5.E:評估投資的社會和環境影響 
創造並鼓勵能夠為所有人帶來正向就業,同時不損害環境的產業,放棄線性製造(提取、使用、處置),轉而採用循環生產模式,透過設計實現再生,以減少垃圾填埋量。

ACTION#5.D:促進企業家文化
透過支持藝術、培育創意產業,建立共同工作空間,透過合作鼓勵創新促進創業文化。

ACTION#6.A:韌性教育
利用教育強化市民,特別是青年人,對韌性的理解與相關的應變行動能力。

ACTION#6.D:基本健康照顧
確保城市市民都獲得基本且良好的健康照顧。

ACTION#5.C:實現 Rio + B → Note5
Rio + B旨在促進企業之間的合作,以便私營部門利用循環經濟原則(the principles of circular economy)以及參與B型企業[註5]→ Note6 網絡(Corporation B network)的公司指標和指導方針,改善其自身的社會和環境影響;為了衡量和監控影響,該計劃將在內部創業者網絡(network of intrapreneurs)中發展機會,以成為Rio + B的支持者,從而促進良好實踐並在自己公司內部開發項目。

ACTION#4.E:獲得安全住房
改善城市居住問題,確保城市居民都能有安全且一定品質的住房。

ACTION#6.F:城市的權利
城市權利計劃(The program Right to the City)是一套針對無家可歸者的公共政策,將提供住房,醫療保健和學校加速(school acceleration)課程,旨在自我改善和建立新的生活軌跡,使無家可歸者能夠離開街道。

ACTION#6.G:傾聽的政府與公民參與
透過提供教育、醫療保健、職業培訓和住房,使無家可歸的Cariocas離開街道;透過更好的傳播公民問題訊息和促進公民投入收集的計劃,讓更多公民參與決策。

學校的民事防護
Source: City Civil Defense

結語:里約的韌性成事

里約是一個人口數量極高、經濟發展與貧富差距大,且夾雜著許多壓力與衝擊的城市,韌性策略(resilient strategy)中很多目標與措施都是相輔相成的,無法很明確地劃分開來。然而,我們仍舊可以看到,政治、環境、經濟和教育都是環環相扣,彼此互相影響,相互共生。

公眾諮詢是韌性城市發展的一項重要工具,以里約為例,在韌性策略制定的前期,曾就「韌性」作為一項公眾調查,以了解市民對城市未來的想像與需求。這個調查催生了 Vision Rio 500 與 Strategic Plan 2017-2020 策略計劃的發展。調查結果如下圖,大眾普遍對韌性的理解與認同包含以下六個價值(resilient values):

  • 高人類價值:機會和公民身份的公平
  • 民主的、整合的、相互連結的國土
  • 里約熱內盧:幸福,品質和光榮生活的泉源
  • 具有競爭力和創新能力的城市,擁有機會
  • 綠色,可持續和有韌性的城市
  • 公共行政的治理與永續性再造


Vision Rio 500和Strategic Plan 2017-2020策略中所函示的韌性價值

無論是在韌性策略、行動計畫、願景或目標上,都能讀到這六個價值的精神。儘管在執行上仍困難重重,正視人民需求,重視基本人權,強化溝通對話,是里約在邁向韌性城市發展,執得肯定的第一步。

韌性里約大表格:發展目標,行動,決策者與回應之韌性特質

備註
  1. 人類發展指數(HDI)
  2. 複合36個變量,形成12個參數,包括:營養,初級醫療,獲得水和住房,人身安全,基礎和高等教育,健康和福祉,自由和公民權利,容忍和社會包容,參考http://www.rio.rj.gov.br/web/ipp
  3. Cariocas: 指出生於或居住在巴西里約熱內盧市的人。
  4. 100RC提出的城市韌性架構(City resilience framework) 去了解城市的複雜性和有助於其恢復能力的驅動因素提供了一個視角,以及作為一種使城市能夠分享知識和經驗的共同語言。
  5. B型企業(葡萄牙文 Empresa B, 英文Corporation B),是由美國的非營利組織 B型實驗室(B Lab)進行審核,其目的不在於找出『世上』最好,而是對『世人』最好的企業。廣義來說,是社會企業的一環。
    更多參考:
    RIO+B:
    http://www.riomaisb.org.br/
    Sistema B:
    http://sistemab.org/br/inicio
    B Corporation:
    https://bcorporation.net/

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昱儀

目前就讀彰師大地理系,喜歡到處吃,騎車,親近大自然,體驗當地生活。
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P. Lu

台大地理系,成大建築所,Lund University與TUDelft校友,國立彰化師範大學地理系菜鳥老師一枚。擅長氣候變遷,韌性城市發展與國際比較研究。相信有愛有溫度就可以一直走下去。

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