飛天改遁地的鐵路立體化政策起源:北京有,我們也要有

文:吳昀慶

2017年,首爾委託荷蘭MVRDV建築事務所進行設計。將原本跨越鐵路兩端的「高架公路」透過簡易不鋪張的景觀、建築設計改造,成為適宜人行的步行空間,活化車站區域,同時串連地鐵站、不同的酒店與商場。圖片來源:https://ko.wikipedia.or
圖、首爾路7017計畫   圖片來源:서울로7017
韓國首爾車站沒有進行鐵路立體化。相對的,他們用一種更為有趣的方式進行車站區域的改造。2017年,他們委託知名的建築事務所MVRDV進行設計。將原本跨越鐵路兩端的「高架公路」透過簡易不鋪張的景觀、建築設計,成為適宜人行的步行空間,串連地鐵站、不同的酒店與商場。

鐵路立體化?重回技術歷史的「面子政治」

提及傳統鐵路立體化工程,尤其是地下化工程,在國際的案例中著實較為少見。放眼國外各大都市,諸如歐洲各國、日本東京、京都、韓國首爾等地,即使鐵道線路再怎麼地錯綜複雜,都還是能見到鐵路、列車在平面運作的情形。不少鐵路運輸的研究者便指出,傳統城際鐵路的地下化工程是國際間相當少見的。而其所需投入龐大的公共資源與有限的效益,更是諸多學者反對該項政策的主因。因此,究竟為何所費不貲的鐵路立體化得以推行?

為何臺灣的案例如此特別?過去探討鐵路立體化政策的文章較少提及這項工程政策的歷史。本文追朔後發現: 因威權時期,在台灣(中華民國)與中國(中華人民共和國)的「中國現代化」之爭中,鐵路立體化才在特殊歷史背景得順利推行。

至於倘若我們回顧臺北市區鐵路地下化工程第一期(萬華—華山段)的政策形成過程,便會發現很多當今為了執行鐵路地下化所宣稱的效益,恐怕都不能算是地下化成功推動的重點。真正的重點是:追求現代化象徵的「地下鐵」,才是原本鐵路高架化改成地下化的原委。簡單的說,「飛天改遁地」的原因是兩個「中國」的「地下鐵」技術之戰

飛天改遁地的政策大轉彎:高架改地下,怕被飛彈炸!

根據官方文件所述,當年針對臺北鐵路改建為立體化的研議,早在1960年代末期[1]就能查詢到相關資料進行討論。早年,交通部運輸計畫委員會(交通部運研所前身)針對市區鐵路議題,先後曾提出47個方案。根據「臺灣省府委員會議檔案」中,自1969年到1970年代的會議記錄,我們都可發現當時政府組織(包含中華民國行政院、臺灣省政府交通處、臺北市政府)大多傾向於進行「高架化」,認為即足夠解決都市內交通問題,且大多在進行財務上分配的協調。本案後來經過行政院核定,被歸納為三個方案:

一、短隧道版本。

二、長隧道版本(華山—萬華段,類似現存方案)

三、高架化方案。只是,當時因為改建工程的費用太高,因此遲遲未能定案。

就在這看似僵持的狀態下,一個歷史的巧合就這樣發生了。就在1979年,中華人民共和國與美國建交。一時之間,國際冷戰陣營的戰略佈局面臨鉅變。蔣氏政權風雨飄搖下,竟然也影響到了臺北鐵路立體化的決策。

根據奉命主責本案的第一任「地鐵處處長」[2]董萍回憶:「中央政府原傾向較便宜的高架化,但怕戰火爆發癱瘓交通,簽約前趕緊喊卡,最後敲定從『飛天』改為『遁地』,規畫設計全盤重來。」[3]

圖三、鐵路地下化之父——董萍 圖片來源:《中國工程師學會會刊》九十三年十二月。具備軍事背景、曾任榮工處長的董萍,臨危銜命完成台北鐵路地下化的第一期工程,被稱為鐵路地下化之父。在解嚴前國家重要土建工程與軍事緊密結合。

於是,時任中華民國總統蔣經國下令,由於國防因素考量之故,1979年七月由行政院核定將臺北鐵路改作「鐵路地下化」。並聘請德國鐵路顧問公司進行規劃,緊急展開工程作業。臺北車站地下化第一期工程便在1984年開工,而在動工的隔年,中華民國政府便和當時的友邦沙烏地阿拉伯進行借款。可見當時財政上的缺口仍需與外界(邦交國)進行融資,才有可能完成這項所費不貲的工程。這筆錢也直到2003年才償還結清

最終,在動用大量國家資源的情況下,臺北鐵路地下化工程在得以在1989年9月才終於完工啟用。於此,我們幾乎可以回應說明這項工程的最終決策,是場意外大於專業評估下的結果。

圖、臺鐵一景(攝影/吳昀慶)

是「城市地鐵」或是「傳統鐵路地下化」?連小蔣也搞混的問題

除了上述因「國防因素」之故所造成的決策之外,會將鐵路改行地下化的原因還有一個,那就是將「城市地鐵」與「傳統鐵路」系統的混淆。這段歷史,可以在曾以黨外身份當選臺北市長、又受到蔣經國邀請入閣擔任交通部長的高玉樹的回憶錄中發現:

世界的通例,鐵路多採高架,捷運多採地下,兩者建設經費相差三到五倍,所以日本東京到大阪的新幹線全線都採高架基於經濟的考量,我在臺北市長任內就主張高架突然,上面命令,一切暫停,後來才知道那時共產黨在北京完成一條地下鐵路[4]⋯『共產黨做得到,我們也做得到。』指示要改為地下殊不知北京的地下鐵是捷運系統,而我們是幹線鐵路」(高玉樹,2007:183)

事實上,高玉樹曾在1981年以政務委員的身份,向時任副總統嚴家淦、行政院長孫運璿分別提出兩份研究報告案。據報告所述,早於1972年,高玉樹轉任交通部長期間,便已對地下化方案抱持保留態度:「臺北車站納入地下一案政府業有初步之議,晚(高玉樹)昔在交通部時即曾深入研究,深感幹線鐵道局部納入地下,在美日等交通設施極為發達國家,亦因投資效益較微而後遺問題,又復石(擔)多之故,鮮有其例。最近偶與李委員國鼎、余委員國華談及咸以本案關係重要,應有所言。經熟慮之後,遂面報院長撰成研究報告⋯」(高玉樹,1981)

圖三:政務委員高玉樹上呈中央之報告案(局部)圖片來源:國史館檔案

在其中,他建議鐵道投資之未來方向,應進行全線雙軌電氣化、逐步實施高架,或改善平交道為立體化、改善路線彎度提高速度及增加班次,才是比鐵路地下化更為有效益的投資。並在其中舉證,日本地下鐵道以短程通勤電車為主,國營長距幹線鐵路未有因駛過市區而納入地下:

圖、高玉樹呈中央之鐵路改建替代方案規劃圖 圖片來源:國史館檔案

「以如此龐大預算與市民生活長時期煎熬之代價,所獲不過換取十三處平交道交通不便之情況消除⋯將來桃園、新竹、臺中、彰化、嘉義、臺南、高雄等地區⋯斷斷續續局部解決,弊害痛苦將遍及於全省。」

高玉樹切實在交通規劃面提出若干專業性的質疑,包含施工期的環境影響與工程經費追加的影響和提及後續養護、鐵路營運的顧慮:

「臺北地下車站⋯不能作為始發站或終站,而必須在南港建調車場站⋯浪費能源,增加營運成本⋯地下鐵路及地下車站,所需空氣調節、照明、消防及緊急避難安全設施如須投資設置及維護,將來必增加鐵路營運成本。」

然而,高玉樹的建言並沒有受到採納。最終,依循這個潮流,諸多城市皆透過委外或內部規畫,著手相關鐵路立體化規劃與「可行性研究」報告。尤其在當時推動臺北鐵路地下化成功的交通部長連戰,在轉任臺灣省政府主席之後便把這項工程推動在各個省轄市進行推行。撿到政績的連戰,在當年「要五毛給一塊」的政治氛圍下,埋下了如今各地鐵路立體化計畫的根源。但由於鐵路立體化經費高昂,大多由於地方與中央之工程經費與財政問題(如工程配合款之分配)以及精省之故,導致多數計畫執行之延宕或變更(如台中改作高架化)。約莫於2000年以後,相關計畫才又一一地被重新進行討論。

如今,這些預言似乎一一成真。臺北車站的調車場遷至更遠的樹林、七堵,而目前各個縣市首長前仆後繼爭取鐵路立體化的結果下,未來可能有超過兩千多億的工程預算投注在鐵路高架化、地下化的相關工程之上。然而,車站新增的機電設施、隧道及橋墩養護成本等隱形的營運成本,如今甚至尚未能被清楚計算。自1984年至2011年逐步完成的臺北鐵路地下化(板橋至南港段)工程,光是在興建上就已超過了一千七百億的經費規模(參表)。

只是在近年臺鐵的虧損問題、勞動環境、行車安全日益惡化的同時,公共交通的投資是否還應堅持進行大興土木的工程建設?回顧這些歷史資料的經驗,或許鐵路立體化政策本身只是一個時代下的巧合,而非城市交通規劃的優良解方。

表、臺北都會區鐵路立體化專案評估期間成本(註:南港專案為截至100 年3 月之領用數)
資料來源:整理自《鐵路立體化建設基金可行性評估報告》日商野村總合研究所,p.2-40

 臺北鐵路地下化松山專案萬板專案南港專案
評估期間民國73-102年民國79-108年民國80-109年民國84-113年
建設成本392.52425.54713.81831.70
營運維修成本78.18105.41328.43138.17
評估期間總成本470.71530.951042.24969.87

更多內容細節,歡迎參考作者碩士論文:《鐵路地下化之政策形成過程與都市政權運作的分析—以臺南市區鐵路地下化計畫為例


[1] 也有一說為自日治時代就有高架化的想法。而目前最早的討論可在《省府委員會議檔案》中找到在1969年五月的討論。案由:交通處處長陳聲簧:臺北鐵路高架計畫協調指導小組會議,交通部長孫運璿於五月二日召開。
[2] 地鐵處全名為「交通部臺北市區地下鐵路工程處」,為鐵路改建工程局前身,現鐵道局。
[3] 參見《中華民國與沙烏地阿拉伯王國沙烏地開發基金臺北市區地下鐵路工程計畫貸款合約》。1984.5.20
[4] 北京第一條地鐵完工,於1971年開始營運。

參考資料

交通部鐵路改建工程局(2013)。《看見,臺灣希望的光》。新北市:交通部鐵路改建工程局。
交通部鐵路改建工程局(2014)鐵路鴻跡:鐵路改建工程局三十週年工程實務論文集。新北市:交通部鐵路改建工程局。
高玉樹(1981)。《行政院政務委員高玉樹檢呈前總統嚴家淦臺北鐵路地下化研究報告》。行政院國史館檔案史料文物查詢系統。資料引用網址:https://ahonline.drnh.gov.tw/。資料檢索日期:2018/06/17高玉樹(1981)。《前總統嚴家淦函謝行政院政務委員高玉樹呈其赴西歐考察資訊工業及順道參觀歐洲及日本東京地下鐵路報告書》。行政院國史館檔案史料文物查詢系統。資料引用網址:https://ahonline.drnh.gov.tw/。資料檢索日期:2018/06/17
高玉樹(1984)。《我對鐵路地下化的看法》。雷聲雜誌。第5期,p.10-14。臺北市政府(1983)。《配合臺北市區鐵路地下化道路系統發展規劃之研究》


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吳昀慶

成大中文輔都計、臺大建築與城鄉所畢。興趣廣泛,目前仍舊在思考自身的定位。最想當一個民謠歌手。 出生及成長於臺南,參與過幾場社會運動。希望未來可以與市民共同打造出更好的都市景觀。
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