文：羅振倫
當社會住宅的3+3年(以及6+6年)的租期，已經不足以帶來住宅安全感，長期使用權成為社會住宅制度的新解方嗎？近年政府試圖突破「只租不售」限制，提出使用權住宅作為過渡選項。這是否會是租屋不穩者的新機會？這一篇文章將解釋使用權社宅的政策轉型背景。
前言
行政院 104 年核定的「整體住宅政策」，其政策目標為基於憲法保障國民基本人權之精神，結合政府與民間資源，在健全之租售住宅市場、合宜居住環境品質、多元居住協助與社會住宅之規劃下，達到不同族群的國民，均擁有適宜且有尊嚴之居住環境之目標(內政部，2024：4)。事實上，社會住宅自 103 年於各地方首長競選時，已成為重要政見，105年總統選舉期間，總統候選人蔡英文更承諾將大力推動社會住宅政策，並且其於當選後，確立 8 年內興辦 12 萬戶直接興建社會住宅、 8 萬戶社會住宅包租代管的目標，以解決無力購屋者居住問題。然而，隨著近年國內房價物價與利率調升，社會住宅的戶數量供給不足，甚至無法滿足部分民眾「希望長期居住安定」的期待與需求，故自 113 年新總統賴清德上任後，始有將社會住宅政策從「只租不售」擴大至「長期使用權」的政策規劃。
過去內政部曾提出「合宜住宅」政策，與行政院經建會(現為國家發展委員會)提出「現代住宅」方案，本質上即為國宅政策的翻版，更存在圖利開發商與一般民眾無力負擔等問題(花敬群，2011：35)。因此，為翻轉過去「住者有其屋」的住宅政策，社會住宅是針對經濟與社會弱勢家戶提供較理想之居住、安置、照護、生活重建等目的的住宅社區，關於經濟上的負擔與產權等議題，則屬於配套制度(花敬群，2011：35)。到目前為止，社會住宅被普遍認為只要符合只租不賣，並達到住宅去商品化、實踐社會經濟弱勢族群居住正義之目的，即可被稱之為社會住宅(李曜霖，2019：14)。此外，從兩公約適足居住權角度出發，所謂社會住宅或公共住宅，指涉的都是政府以資金、土地、租稅等手段積極介入住宅供給，而非將住宅視為商品、交由市場決定。亦即住宅應該是用來滿足住屋的需求，而非炒作轉賣牟利的對象。
據報載 113 年行政院於落實居住正義的措施上，提出「使用權社會住宅」方案。有別於一般社會住宅最長只能夠承租 6 年，使用權住宅可讓民眾用較低總價向政府購買至少二、三十年以上的房屋長期使用權，既非出租、也不是出售，是一種使用權付費概念，協助「租得起但買不起」民眾穩定安居。使用權住宅的概念，起於近幾年開始蔚為風潮的地上權住宅，是房地產高漲下的另類思考，地上權住宅只有房屋所有權而沒有土地所有權，直接挑戰國人傳統「有土斯有財的觀念，臺灣目前多以 50 年期作為設定期限，期兩大特色為房價低廉、地段優異，但因為只購買房屋所有權及土地使用權，沒有土地持分，較同區段區域行情至少可低 2~3 成以上，而且還擁有不必繳交地價稅、轉售時不必繳交土地增值稅等優點，其缺點則是轉賣相較不易，銀行貸款成數也偏低，而且土地使用年限一到住戶變得搬離。不過，地上權期限屆至其未來轉手價可能隨時間而遞減，但因為地上權住宅多位於精華地段，若以投資角度來看，擁有與鄰近相同租金收益卻花較少購屋成本，等於提高投資報酬率，使催生使用權住宅產品的誕生(吳晉儀，2013：1)。
貳、住宅的內涵與我國住宅政策之回顧
住宅可以是個很清晰、固定的物體，亦可以是個極為複雜且難以具體化的概念。依據張金鶚的研究(1990)，住宅基本上具備不可移動、不可分割、長久性、異質性、昂貴性、投資財及消費財等特徵，並將其意義歸納為以下幾個重點：
一、住宅是庇護遮蔽之場所(Shelter)：人類為躲避野獸侵襲及大自然的變化所帶來的災害，用簡單的材料為自身搭建起的遮蔽物，即是住宅。因此，住宅最原始且根本的意義可謂為庇護遮蔽之場所。
二、住宅是私密的空間：住宅既供遮蔽之用，其必為封閉之空間，居住者享有完全的私密性與絕對的支配權。是以，所謂住宅簡單地說即是私密的生活空間。
三、住宅是區位上的產物：住宅因其定著於土地之上。區位影響居住者至市中心購物、就業或至學校就學的通勤成本，故住宅之價值深受區位之影響。
四、住宅是建物與鄰里設施的組合：經濟學者主張住宅具有公、私財貨兩種性質，換句話說住宅除了建物本身外還包含周圍相關設施所構成的鄰里(Neighborhood)，由於充分公共設施的提供才能塑造舒適的居住環境，故住宅可謂為建物與其鄰里公共設施（包括：公園、綠地、市場、通信設施…等）的綜合體(Package)。
五、住宅是投資的工具、財富與社經地位的象徵：住宅係屬高價且耐久財貨，由於其高價，使得擁有住宅成為一種財富的象徵；由於其耐久使用且具有保值的效果，同時隨著社會經濟的發展及人口的增加，住宅具有增值的潛力，因此其易成為投資大衆投資的重要工具。
Cook及Crull等人(2005)針對可負擔住宅的重要性，理解住宅除了貢獻經濟成長、吸引就業機會，而且可成為社區再造的工具，對於家庭而言，可負擔住宅更 作為自我滿足、穩定家庭，以及改善家庭生活結果。而房屋所有權被定義為個人或家庭擁有自己居住的房屋，這在文化和經濟上都有重要意義，擁有住房通常被視為個人經濟穩定和社會地位的象徵，並且有助於財富積累。房屋所有權於社會與經濟的效益包括財務安定、社區穩定及社會地位與心理效益。
回顧我國住宅政策從 46 年「興建國民住宅貸款條例」政府提供低利貸款給民眾興建或承購住宅，64年「國民住宅條例」政府開始直接興建國民住宅，並輔以貸款人民自建、獎勵業者興建、軍眷村合建等措施，及興建中低收入住宅方案，88年房屋市場不景氣，空餘屋甚多，政府宣示暫緩直接興建及獎勵投資興建，此後政府政策協助人民自民間購屋，諸如協助人民貸款利息購屋、中低收入家庭低利購屋、優惠購屋專案、青年購屋低利貸款。96年政府有鑑於補貼之公平性，不再以職業身分別辦理住宅補貼，函頒整合住宅補貼資源實施方案，政府補貼較低所得無自有住宅民眾修繕、購屋貸款利息補貼，及租金補貼。
至此，政府住宅政策已有所調整，不再以「住者有其屋」為主要協助目標(內政部，2011：1)。從經濟面而言，經濟水準越高則居住環境品質應該越好，此一方面是因為外在環境的公共投資與設備的充足，同時較佳的經濟力量亦可使得市場提供品質更佳的住宅；另一方面，民眾的經濟實力越高，對環境品質與居住安全的要求也就越高，而且希望改善的項目所 4 涵蓋的範圍影會逐步擴張到各類生活需求，以及更為精緻的品質要求。因此政府部門對環境改善的責任與壓力也相對提高。相關的住宅政策的最終目標，則是為了建構「適宜環境」與「適宜住宅」(內政部營建署，1999：41)。故為達這樣的政策目標，健全住宅市場、整合住宅補貼措施、提昇居住品質、發展出租住宅市場等四大方向，並結合民間與政府部門之住宅供給，共同創造多樣化的住宅產品，以滿足各種住宅需求與需要(內政部營建署，1999：9-11)。
然而，該時期的住宅政策並未滿足國人期待，張金鶚(1990)認為「住者有其屋」的真實定義應是「居住者都有適合的房屋住」，亦即住宅政策的目標應不再強調自有(Ownership)的關係，而將政策的重點移置調和居住者與住宅的關係，強調重視住宅之品質與價格之合理，並改以「住者『適』其屋」的目標，從經濟面、社會面及實質面健全居住品質與住宅市場體系。因應社會各界呼聲，住宅法於100 年公布，其立法目的旨在「健全住宅市場，提升居住品質，使全體國民居住於適宜之住宅且享有尊嚴之居住環境」(于筑庭，2023：35)。隨蔡英文總統就任期間，提出「安心住宅計畫：8 年 20 萬戶社會住宅」之政見主張後，住宅法再經兩次修法，著重提升社會住宅弱勢戶比率及提高租稅優惠等規定修法，立意是鼓勵民間資源投入社會住宅(包括社會住宅包租代管)的興辦，並擴大社會或經濟弱勢者的照護。
參、社會住宅運動的開展
在林俞辰（2024）的研究中分析台灣社會住宅的發展脈絡可以追溯到 2010 年，當時馬英九總統與社會住宅推動聯盟會面後承諾提供雙北市試辦基地。2011 年，住宅法通過，為社會住宅的興建提供了法律依據。然而，2014 年發生的合宜住宅弊案，以及太陽花學運和巢運等社會運動，使得社會大眾對於社會住宅的關注度提升，也讓地方選舉候選人紛紛提出社會住宅的政見。2016 年執政黨輪替後，政府修正了住宅法，並於 2018 年成立國家住都中心，開始著手興辦社會住宅，中央政府以更為積極方式加速推動社會住宅。
住宅與國家發展政策的優先性高度相關，雖然脈絡有別，但社會安定與永續發展是其中重要原因。晚近在國際主要城市中因為土地與住宅日益昂貴、貧富差距擴大，而使居住貧困現象更為嚴重，社會住宅的議題再度受到重視，主要城市中的社會住宅在支援社會轉型、促進文化融合等方面扮演重要角色(黃麗玲，2020：12)。社會住宅除了提供民眾承租，亦將附屬之社會福利設施，納入老人日照、老人長照 5 (住宿型)、托嬰、托兒、青創等複服務，將居住協助擴大至鄰里、區里共同使用，以改善居住環境品質並建構友善社區(陳冠儒，2021：73)。若將我國社會住宅執行的成果與法國「衡量經濟績效和社會進步委員會」所作的報告對照 2 ，發現我國社會住宅的確能彰顯上述多面向社會福祉的內涵，也呼應了聯合國永續發展目標中，如消除貧窮、消彌不平等、公平正義、社會共融、永續城鄉等發展目標(黃麗玲，2020：20)。
學者花敬群認為(2011)，社會住宅本質上是一種社會福利設施與制度，是針對 經濟與社會弱勢家戶提供的居住福利服務，因此在財務上較不容易採取獎勵民間 興辦，特別是委由利潤率要求較高的建商或開發商辦理。因此，政府主導興辦是較 適當的模式。另一方面，面對當前國內住宅與房市問題包含高房價、高空屋、高自 有率及社會住宅短缺問題，政府推動只租不售的社會住宅政策，結合政府興建與包 租代管的供給方案，增加政府住宅政策供給面資源，同時透過包租代管民間的住宅， 讓租屋市場成為無力購屋者的正常居住消費選擇方式，進而發揮租屋市場與購屋 市場相互調控的市場均衡機制(內政部，2022：1)。
然而，相較於其他國家社會住宅比例（荷蘭 34%、香港 29%、英國 20%、丹 麥 19%、瑞典 18%、德國 16%、歐盟平均 14%、新加坡 8.7%、美國 6.2%、日本 6.1%），我國社會住宅供給量仍屬不足(內政部，2022：9)，且為協助青年及弱勢民眾居住在可負擔的住宅、創造公平的租、購屋機會，並且避免居住協助資源壟斷，依據住宅法及其子法規定 3 ，社會住宅租賃及續租期限合計最長不得超過 6 年，但符合經濟或社會弱勢身分者，得延長為 12 年。
因此，在推動策略上，應協調公私有土地採多元興辦，除透過引進民間資源參與多元興辦與維管公有社會住宅，提供方式及相關配套如符合在地需求的房型管控、委由包租代管及分級租金補貼等，更應同步透過修改都市更新容積獎勵與容積移轉規定，回饋一定比例社宅或代金，並透都市計畫擬（修）訂，實施包容性分區管制，逐步從新舊市區增加社宅數量及挹注住宅基金，輔以擴大多元提供可負擔的社宅、降低成本並提升效率(李得全，羅煊，謝一鋒，2020：176)。過去的《住宅法》著重社會住宅的推動，對於此類住宅並無相關規範，亦即目前的住宅政策並未將地上權住宅之類型納入 (吳淑青，2022：10) 。不過，檢視住宅法社會住宅專章，依第 19 條及第 20 條主管機關除新建及利用公有建築物等方式興辦社會住宅外，亦鼓勵以公有土地設定地上權與民間合作興建，顯見社宅土地及建物來源多元，且不限民間須為土地所有權人。
肆、使用權住宅概念初探
行政院在 98 年指示，500 坪以上的國有土地不出售，且財政部依據指示停止標售臺北市國有土地，並於 101 年修正國有財產法第 53 條規定「非公用財產類之空屋、空地，並無預定用途，面積為達 1650 平方公尺者，得由財政部國有財產局 7 辦理標售。面積在 1650 平方公尺以上者，不得標售。」辦理。同時，為了活化和 有效利用國有土地，財政部從 99 年制定了「國有非公用土地設定地上權作業要點」，國有非公用土地運用設定地上權的模式進行開發，已成為政府單位活化資產的主要方向和趨勢(林秋綿等人，2015：113)。透過設定地上權，政府除促進土地的開發和利用、保留土地的所有權，還可充分發揮國有土地的價值，更靈活地利用土地資源，購屋消費者也能有更多的住宅產品選擇，為國家的土地資源管理和不動產市場的發展帶來了新的契機，但也帶來了挑戰 (翁芷涵，2024) 。
地上權作業要點發布後，歷經 6 次修正，其中最大幅度修正為 102 年同意於 一定條件下，放寬地上權及地上物得一部讓與。當時背景，考量招標設定地上權為活化國有非公用土地必要方式，地上權及地上物不可部分讓與，導致住宅產品承購者無法取得建物所有權及對應地上權持分，而使用權住宅當時尚無法作為質設標的，融資貸款困難，縱有銀行願意承做，多以連帶保證或信用擔保方式辦理，貸款額度低且利率高。修正放寬規定後，有助於住宅承購者向銀行抵押貸款，可取得較高成數貸款額度及較低利率，並得以低於土地所有權之價格取得環境與區位條件較好之地上權住宅產品，且次級市場較為流通，可提高需求者承購意願，當需求市場擴大，相對可吸引更多開發業者參與競標，權利金及地租及可挹注國庫，創造民眾、業者及政府三贏(張璠，2016：95-96)。
綜上，國有財產署辦理之國有非公用土地公開招標設定地上權案，係透過市場公開競標機制，提供土地使用權供私人利益使用，由得標人自行依都市計畫土地使用分區或非都市土地使用管制規定之容許使用項目規劃開發，並未限制開發產品類型(張璠，2016：95)。目前設定地上權興建之建築物用途主要可區分為營業使用及住宅使用(黃志宇、張鈺光，2023：108-109)。又針對近年來地上權設定及讓與規定之發展，依序可分為三種類型：第一類係住戶擁有地上權及房屋所有權之地上權住宅；第二類係建商擁有地上權及房屋所有權，住戶僅有土地與房屋使用權之使用權住宅；第三類係住戶擁有地上權及房屋所有權，同時建商被課與管理責任之地上權住宅 (黃志宇、張鈺光，2023：110)。
近年國內房價物價上升與利率調升，民眾在購屋負擔的壓力逐漸增加，雖然社會住宅及租屋協助方案將逐步完整到位，但對於「希望長期居住安定」民眾的期待與需求，仍缺乏相對應的政策方案。於是，「長期安定」、「自由使用」、「合理 8 負擔」等，即是評估將社會住宅政策從「只租不售」擴大至「長期使用權」，分別依其對應的模式進行操作與管理。政策目的雖是讓有長期安定居住需求者僅需負擔合理居住權費用，一方面房屋供給者保留資產處分權利，另一方面減輕住戶居住負擔。在此對應到住宅供給的產品型態光譜中，住宅依負擔成本之高低，分別有高級住宅、一般住宅、國民住宅、地上權住宅及社會住宅等各種住宅型態。理論上，所得越高，購屋成本負擔能力越高，就會購買一般市場上擁有完整所有權的住宅，所得能力最差者，即所謂社會經濟弱勢者，就需要政府租金補貼的社會住宅。地上權住宅與使用權住宅即介於光譜的中間，其購買人具有一定所得，不具備社會住宅入住資格，但也買不起一般住宅。
伍、國家土地釋出使用權價值探討
政府為遏止炒房歪風對房市帶來不利影響，規定自 98 年起大面積國有土地除抵稅地外，不再辦理標售，故招標設定地上權以加強土地開發成為重點業務，民間大型投資亦轉向以設定地上權之開發模式辦理。國有財產署辦理之國有非公用土地公開招標設定地上權案，係透過市場公開競標機制，提供土地使用權供私人利益使用，由得標人自行依都市計畫土地使用分區或非都市土地使用管制規定之容許使用項目規劃開發，並未限制開發產品類型(張璠，2016：95)。事實上，世界各國亦有類此由國家釋出土地使用權吸引民間投資開發的方式如下：
一、韓國的公共租賃住宅政策的啟動和擴張：1980 年代後期推行的公共租賃住宅政策，諸如「永久賃貸住宅」政策，旨在為低收入家庭提供永久性的租賃住房。此後，政府陸續推出了多項公共租賃住宅計畫，例如「再開發賃貸住宅」、「五十年賃貸住宅」、「國民賃貸住宅」等。政府除了積極興建公共租賃住宅，還設立了住宅公社和首爾住宅公社，負責公共租賃住宅的建設和管理。另政府還通過「國民住宅基金」等方式為公共租賃住宅提供資金支持。
二、「借地權」指的是以持有並使用建築物為目的的租賃權，也被稱為地上權。《日本借地借家法》中，第二章規範了借地權，而第四章則規範了借地條件的變更與裁判手續。該法的制定背景，是在第二次世界大戰後房屋供不應求的情況下，為平衡出租人於契約關係中過度優勢的地位。該法希望透過 9 使基地承租人與房屋承租人有更大的權利對抗房屋持有人，並盡可能拉長租賃期間，以法規範的方式，半強制性地令契約得以更新。
三、新加坡的組屋政策起源於該國建國初期，當時面臨嚴重的住房短缺問題。組屋政策的核心理念是「居者有其屋」，政府致力於為大多數國民提供可負擔的住房，解決居住問題。此政策目標不僅是提供基本住所，更希望透過居住的穩定，提升國民的生活品質，進而促進社會和諧及經濟發展。新加坡政府認為，居住問題是所有民生問題的根本，若能降低人民在居住上的困擾，即可使經濟更有效率地發展，並提升國家競爭力。(陳姿樺，2016)
陸、結論
近年國內房價物價上升與利率調升，民眾在購屋負擔的壓力逐漸增加，雖然社會住宅及租屋協助方案將逐步完整到位，但對於「希望長期居住安定」民眾的期待與需求，仍缺乏相對應的政策方案。於是，「長期安定」、「自由使用」、「合理 12 負擔」等，即是評估將社會住宅政策從「只租不售」擴大至「長期使用權」，分別依其對應的模式進行操作與管理。政策目的雖是讓有長期安定居住需求者僅需負擔合理居住權費用，一方面房屋供給者保留資產處分權利，另一方面減輕住戶居住負擔。林旺根(2023)認為，從租屋到購屋的過程中，應該有「中間型住宅」(Intermediate Housing)的設計，所謂「中間型住宅」，係在不依賴或是少量使用政府補貼的條件下，提供中階民眾經濟可負擔、又不同於傳統租賃（使用權）和購買（所有權）的住宅產品。我國除廣蓋社宅之外，此類多元住宅亦可兼顧，使得有一定經濟能力者，可以獲得穩定居住的住宅。吳淑青(2022)則認為，配合地上權住宅法制化，為利屆期回收，宜以使用權住宅為主。使用權住宅是住戶藉由「使用憑證」方式擁有一段期限內之土地及房屋之使用權，以「類似」租賃土地及房屋方式進行使用(張雅惠，2015：117)。
使用權住宅如同長期租約概念，相較於社會住宅 6 年居住限制，買方以購買使用權的方式取得長住的權利，既無土地所有權、地上權，也無建物所有權，房價約為市價 6 成以 下 4 ，以「京站開發案」為例，承購者購買的是『房屋使用權憑證』，採用BOT方式開發，資產採用信託方式，預售 45 年「租賃權」的建案，故承購者無房屋所有權，僅為建物「使用權」，承購者無法抵押房屋，銀行核貸額度較低，且必須繳交土地租金。
然而，鑒於地上權住宅的發展經驗，使用權住宅所衍生問題包括期限屆滿後之管理及使用爭議，諸如住宅使用性質於法律定位未明、銀行作為受託機構之意願及後續貸款困難、公寓大廈管理條例之適用及後續管理問題、地租調漲造成住戶居住負擔等(陳冠蓉，2017：74-80)，故使用權住宅於社會住宅的應用是否有其可行性，值得探討。另外，當政府被賦予健全住宅市場、提升居住品質與提供穩定居住環境的使命時，提供更多樣化的住宅消費選擇，例如獎勵民間業者提供地上權住宅或使用權住宅，並且立法納入社會住宅方式出租或出售之呼聲漸出(內政部營建署，1999：18-21)。目前社會住宅一般 6 年租約，租屋者可以很快輪轉，而使用權社宅租期長， 租期 10 年至 30 年，形同長租型的社會住宅，受惠的民眾就會變少 5 。
此外，依現行社會住宅承租人之申請資格、租金計算、租賃、續租期限及其他權利義務等規範，內政部興辦社會住宅出租辦法 6 似乎不符實需且無法理依據。在政府土地資源越來越稀缺的情況下，對居住正義更為務實的作法，是建構更為完善的制度，讓住宅供需雙方均能夠有更多元的選擇。不過，無論名稱為何，租賃（或使用權設定）雙方權利義務，以及長期經營管理維護權責等相關事項之規範，主管機關應有詳細之規定，以資遵循。 6 依內政部興辦社會住宅出租辦法第 13 條及第 14 條，訂有承租人違反示項終止租約收回住宅，以及機關訪視住宅之規定。
參考文獻
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二、學位論文
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四、官方出版品
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五、其他官方或非官方文件
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內政部（2024）。〈社會計畫及財務計畫〉(112 年至 115 年)。內政部不動產資訊 平台網站。
內政部（2005）。〈整體住宅政策〉。內政部不動產資訊平台網站。
內政部（2011）。〈民國 101 年至 104 年整體住宅政策實施方案〉。內政部不動產 資訊平台網站。
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蔡 岡 霖 （ 2023 ） 。 〈 觀 點 投 書 ： 居 住 正 義 靠 使 用 權 住 宅 ， 能 行 否 ？ 〉 。 https://www.storm.mg/article/4767606。2024/3/22 檢索。
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