文：廖映嵐

當建物落成，福利服務卻還沒準備好──社宅不是福利，但不提供福利可以嗎？台灣集合式社會住宅法定要設置社福空間，但部會分工混亂、責任模糊，導致服務斷裂。本篇深入剖析福利治理的困局與潛力。原文標題為：未來居住新模式:集合式社會住宅中的福利革新

隨著民眾對於居住正義的重視,社會住宅的討論熱度也隨之上升。但社會住宅的「社會」指的是什麼?一提及住宅,聯想到居住、維護、使用權、所有權等等的議題。在華人社會當中,上述議題看似皆為個人與家庭所要面對的日常與責任。那麼社會住宅是什麼?為什麼需要有「社會」住宅?其等同於「社會福利」住宅嗎?

公部門怎麼看社會住宅?

先從政府部門與法條來看公部門如何理解社會住宅。根據社會住宅中央主管機關————內政部的定義,社會住宅指的是由政府興建或承租民間空屋,以低於市價的租金來租給民眾的住宅 。《住宅法》第4條則明定社會住宅應以直轄市、縣(市)轄區為計算範圍,提供至少百分之四十以上比率出租予經濟或社會弱勢者 。《社會福利基本法》第11條則說明社會住宅,應對於有居住需求之經濟或社會不利處境之國民,提供宜居之住宅、房租補助或津貼、租屋協助,保障國民居住權益 。

由上述了解幾項資訊:首先住宅法規與社會福利法規皆有對於社會住宅做出明確的定義 。兩者皆有提及服務對象為社會不利處境與經濟弱勢者,住宅法更明確定義出社會住宅有明訂百分之四十的比例需給社會與經濟弱勢戶 。從《住宅法》對於社會住宅的定義,可以看到其對於社會住宅的設定有混居的意圖,讓各類法定的特殊身分者與一般居民生活在同個社區 。另外《住宅法》第1條與《社會福利基本法》第11條,皆有提及「保障國民居住權益」,因此社會住宅可視為居住權的相關政策與達成手段 。

對於社會住宅的空間,除了居住單元外,住宅法也針對福利服務的空間有所規範 。《住宅法》第33條與第34條指出,為增進所在地區公共服務的品質,以及考量租住對象之身心狀況、家庭組成與其他必要條件,社會住宅應保留一定空間供作社會福利等服務與其他必要附屬設施之用 。

另外目前各地方與中央所興辦的社會住宅,居住年限大多訂6年 。在一些縣市,符合經濟或社會弱勢身分者,其居住年限可延長至12年 。但不論期限如何,目前社會住宅在台灣是有期限的,並不能永久租賃 。

社會住宅目前依照量體大小,可以分為兩費 。第一類為分散式,例如包租代管與閒置空間改造等等;第二類則是2010年《住宅法》通過後所興建的集合式社會住宅 。因篇幅與集合式社會住宅的特殊性,本文將聚焦於新建的集合式社會住宅,來進行討論 。

綜合上述,可以整理出台灣新建的集合式社會住宅有以下特徵:40%以上的法定身分經濟或社會弱勢戶、混居、引入公共空間與社會福利服務的高層集合式住宅、有一定的居住期限 。在上述的條件下,政府部門如何看待集合式社會住宅與福利服務呢?

公部門怎麼看社會住宅中的福利服務?

對於空間規劃部門而言,如都發局、住都中心、內政部國土署等單位,他們的任務是蓋好住宅空間,並且思考如何活化空間使用 。營建署曾提及社會住宅的初衷不是「社會福利住宅」,因此社宅服務不在其業務範圍當中(葉靜倫,2022) 。對於社福組織的進駐,空間規劃部門會盤點社宅中適合單位進駐的空間,並尋求其他部門盤點地區的空間需求,再媒合相關單位進行招標 。因此跨部門溝通的重要性就顯現出來了 。

再來看社政部門對於社會住宅的想法,如社會局、衛福部等單位 。長期與公部門溝通的社會住宅推動聯盟林育如主任分享:「社政部門則是視社會住宅為住宅資源,認為現行制度與資源已涵括了社會住宅中的弱勢族群服務,因此不需要針對此場域提供延伸或額外的福利服務 。此外社福部門也擔心,若多做一些額外的服務,讓社會住宅不只是「住宅」,容易被貼上標籤,造成鄰避效應 。」

另外近年來社福界最熱門的政策—————「社會安全網」,也可以看出社政部門對於社會住宅的觀點 。在強化社會安全網第二期計畫(110-114年)核定本〉當中,僅提及社會住宅一次,說明可利用社會住宅的居住單元設置團體家庭,以提供兒少個別化及細緻的照顧 。由核定本與網路上的相關資料,社會安全網政策並沒有囊括社會住宅,更沒有對於居住與社會住宅的議題有系統性的探討 。

在部門間的共識尚須磨合的情況下,再加上社政部門對於社會住宅消極的態度,直接影響了社會住宅的福利服務與相關資源 。目前社會住宅的福利機構多以「設施型」為主,例如長照機構、托育中心、身障小作所等等 。設施型的機構與福利服務通常是原有的福利服務模式,進駐社會住宅的空間內 。因此是設施型服務僅使用社會住宅空間,不一定會照顧到居民與社區的需求,與社宅居民的關係可能較為脫節的 。

但就如同先前提及的,台灣集合式社會住宅在混居、高比例的弱勢者居住、有一定居住期限等等特殊的條件下,社會住宅的潛力絕對不只是提供空間給設施型社福團體進駐 。尤其是法規也明訂了社會住宅是保障居住權的手段,應該還有更多服務可以更切合居民們的需求 。

針對社會住宅場域與社宅居民需求所開創的的福利服務模式,本文初步分為NPO承租社宅居住單元(友善二房東)與社福機構在社宅的社區工作兩種模式 。下文將舉例說明兩種社會住宅福利模式 。

新興模式1:友善二房東-NPO承租居住單元

若要申請入住台灣社會住宅,大家所熟悉的入住方式為抽籤制 。不論是一般戶或是40%弱勢戶多以此管道入住 。

對於《住宅法》中規定的特定境遇身分者,則可能有另一種「隱藏版」的入住管道 。根據《住宅法》第35條,非營利私法人得租用公有社會住宅經營管理,其轉租對象應以第四條所定經濟或社會弱勢者為限 。目前中央與地方社會住宅,有幾處社宅開始發展「友善二房東」的方案 。雖然各處社宅的方案不盡相同 。但主要概念為政府將社會住宅承租給非營利組織,非營利組織擔任二房東的角色,將居住單元轉租給有需求的個案 。

此方案與抽籤入住的個案,最大的差異為社福組織的支持程度 。若是由抽籤入住的弱勢戶,通常由各縣市的福利服務中心來進行關懷,如此服務的可近性與需求的細緻程度便不如友善二房東方案所提供的福利服務 。

對於有居住需求者,有暫時穩定居住的居所是非常重要的 。首先,入住社會住宅代表著能有戶籍與居住地合一,如此能申請的社會補助不會因為戶籍地與居住地的差異而有所落差 。再來更重要的是,對個體而言,穩定的居住增進安定感,也能在此定點與鄰里建立支持系統 。而穩定的居住也代表著發展個人的生活空間,也有助於增進尊嚴 。但對於許多個案而言,入住社會住宅後,仍然有許多挑戰需要面對 。且社會住宅的住期有限,未來勢必還要回歸租屋市場 。因此如何在入住期間,讓入住者充權(empowerment),有更多能力面對一般租屋市場與生活中的挑戰,是許多經營友善二房東方案的社福組織所思考的問題 。

承租台北市莒光社宅11戶數的崔媽媽基金會(後簡稱崔媽媽),同時與都發局與社會局簽約 。社會局以最低租金將居住單元租給崔媽媽,並提供周轉金,讓單位在面對服務對象欠繳租金 。特別的是,崔媽媽基金會與萬華在地服務無家者、長者、脆弱家庭等等的單位合作,形成「居住小協力」聯盟 。萬華在地的社福組織轉介有需求的服務對象給崔媽媽,由崔媽媽主要負責社會住宅入住的相關業務,生活的培力與個人計畫則由原單位擬定與陪伴執行 。如此各單位各司其職,就能達到「輔管分離」的效果,就沒有同一個單位需要同時要扮白臉與黑臉的角色衝突,且也共同承擔風險 。

另外在眾多NPO進駐,而形成綿密社福網絡的林口社宅,也有幾個單位向國家住都中心承租居住單元 。自閉症權益促進協會(後簡稱自權會)以專案的形式,申請了5層共20戶的社宅空間作為星兒雙老家園 。在此案例中,除了星兒家庭彼此間形成緊密的互助社群網絡,讓星兒們感受到「友善與安全」,在自權會的與其他社福網絡的努力下,在林口社宅中營造出友善鄰里支應系統(菅沼毅,2023) 。如此星兒可以在友善且「真實」的社區學習自立生活,而非在被隔離的機構被人照顧 。

勵馨基金會也於林口社宅也承租了20戶居住單元,提供受暴婦幼中長期的居住服務 。與短期的受暴庇護所不同的是,其工作焦點並非危機處理與人身安全,而是協助婦女能朝向自立與長期穩定的生活邁進,因此會搭配經濟培力、就業支持、創傷復原等服務,進行個別化服務設計 。而勵馨基金會除了承租居住單元外,也活用社宅相對開放的空間發展社區、就業與兒少照顧服務 。下文將針對社區的部分進行更詳細的分享 。

新興模式2:社福機構在社會住宅的社區工作

延續上方的討論,勵馨基金會主張「空間就是容身之處」,認為若林口社宅社區能共創友善的氛圍,就能讓每個人在社區感受到包容感與安全感 。因此其結合「創傷知情」工作方法,建構支持性互助系統 。例如設置向日葵小屋與向日葵食堂,讓服務對象與社區居民在遇到挑戰時,可以來到此實體空間與他人互動以及尋求專業助人者的支持,好好時光公益咖啡館,透過咖啡館溫馨的氛圍,降低空間的「社福感」 。讓更多社區民眾更加或重新認識勵馨基金會 。此咖啡館除了提供受暴婦女就業機會,也在此辦理預防暴力的相關課程與講座,達成初級預防的效果 。

勵馨基金會也主動走出單位,與社區的其他單位互動 。例如與附近的便利商店打招呼,讓便利商店的店員理解受暴孩童拿東西不付錢行為背後的心理因素,以及初步可以如何處遇,讓孩子在安全的環境下學習為自己的行為負責 。

台中市社會住宅則是由住宅處開始發想,如何讓社會住宅「共好」 。其中一項措施便是和社福單位共同研擬社區好站的制度,並由各社福單位發展出不同特色的社區好站空間 。社區好站除了依據社會住宅中40%關懷戶的需求,提供入住輔導、關懷訪視、資源轉介、福利諮詢等個案服務,也依照社區需求與單位擅長的服務項目提供空間與社群相關服務 。

擁有經營社區好站經驗最久的伊甸基金會,在豐原安康社宅與太平育賢社宅皆有駐點 。在豐原安康社宅,經過調查地區與社宅居民的需求,常態性提供小學課後輔導班與每周一次的共餐活動 。太平育賢社宅的社區好站則無整年度常態性的活動 。雖然進來社區好站的人流沒有像豐原安康社宅穩定,卻也更加多元 。另外,這兩處社區好站皆會提供社區型的相關服務,例如玩具閱讀區、輔具借用、社區料理教室、說故事活動、運動課程、節慶同樂、孩童暑期營隊等等,讓社區民眾只要願意,皆有機會進來社區好站坐坐或參與活動 。

伊甸基金會期待透過這些服務設計,讓居民們可以互相認識、自然互動,進而建立社會支持網絡 。也讓社區民眾實際踏進社宅內,了解社宅的生態,而消除對於社宅的負面印象 。希望透過宣導與讓社區好站成為社宅居民們生活中的一部分,當居民們生活中遇到挑戰時,可以很自然的聯想到可以尋求社區好站的協助,讓資源可以及時介入,達成初級預防的效果 。

另外擅長社區服務的弘道老人基金會,也於2024年進駐台中東區公園社宅,將社區好站打造成「生活實驗室」與「體能實驗室」 。觀察過其他社區好站的經營模式,以及弘道基金會母會的經驗,公園社宅社區好站的工作們討論出三項運作原則:「空間刻意留白」、「資源開放整合」、「社宅永續生活」 。在體能實驗室的部分,其透過健身房的營運,也揪社宅居民一同來運動,增進個體健康與社區活力,同時也讓單位的營運能夠永續,不僅是依靠政府補助 。而在生活實驗室的空間,就如同大客廳一般,沒有制式空間用途,只要燈有亮,每個人都可以進來休憩 。如此一來,就能搭建起人際互動的橋梁 。弘道也希望活動的主辦與空間的經營並不是只是單位工作人員的責任,而是透過共同的參與以及空間、人與物的流動,使社區好站的空間成為「大家的空間」 。

但社會住宅利害相關人多元,在社區工作的部分也可能同時有許多單位運作,例如台北市社宅的青創戶、社宅剛興建完畢時公共藝術團隊的進駐、各個社福單位等等 。如何協調與整合各單位的工作,發揮各方的優勢,進而形成由下而上的社區力量,成為彼此的協力夥伴,是值得關注的議題 。

結論:社宅中社會福利服務的培育與進化

回頭來看前言的問題,社會住宅是社會福利住宅嗎?從法律的定義來看,社會住宅的確不只服務福利身分者,但是高達40%以上的特殊境遇住戶,使得我們不得不去重視社會住宅中社會福利服務議題 。更加重要的是,社會住宅被視為是保障國民居住權益的手段之一 。若要達成《經濟社會文化權利國際公約》所指的適足居住權 任何人皆有和平、安全而有尊嚴地居住在某處的權利,在現在房價高漲、租屋黑市、特定群體受到嚴重租屋歧視的台灣確實難以確實實踐,因此更需仰賴社會福利來編織居住安全網 。

社會住宅既然是「社會」住宅,那麼表示社會住宅並不只是住宅量體本身,社會福利的相關服務在社會住宅中的角色應是舉足輕重 。現今社會住宅的服務多是將有社福模式,如家庭福利服務中心進行訪視、設施型機構等等,放進社宅空間內 。然而集合式社會住宅因為其特殊性,因此需要更多以居住為基礎的相關服務模式 。現在已有一些新興、針對社會住宅場域的福利服務模式,但政府投入的相關資源不足,也會直接影響服務量能 。

期待未來能看到更多更貼近社會住宅場域需求的相關福利服務模式,從名為「社會住宅」的培養皿誕生!

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參考文獻

1. 葉靜倫(2022年11月17日)。【社宅共生4】我家樓下就有公共服務好棒,但誰要買單?。Right Plus 多多益善 。
2. 菅沼毅(2023)。台灣社會住宅的共居實踐:意向性社區的生活領域與空間感知。國立臺灣大學工學院建築與城鄉研究所碩士論文 。
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